Potenciales enfoques políticos
e incentivos positivos para reducir las emisiones causadas por la
deforestación en los países en desarrollo
Propuesta
para la Secretaría de la Convención Marco sobre el Cambio
Climático
1. Introducción
Si bien en las
últimas décadas un pequeño grupo de países
ha logrado un progreso significativo en la reducción de la
deforestación, el índice de deforestación global
continúa siendo inaceptablemente alto. En 2006, la Organización
Internacional de las Maderas Tropicales concluyó que solamente
el 5% de todos los bosques tropicales eran manejados de forma sostenible.
El manejo insostenible es la principal causa de degradación
de los bosques, mientras que la conversión de áreas
boscosas en campos agrícolas es, por lejos, la mayor causa
de deforestación. La expansión de los monocultivos agroindustriales
a gran escala para la obtención de alimentos y fibras y, cada
vez más, para la producción de energía, es tanto
una causa directa como un importante factor subyacente de la pérdida
de bosques; al expandirse los monocultivos sobre las tierras arables
existentes, la cría de ganado y otras actividades agrícolas
deben trasladarse hacia zonas boscosas y demás ecosistemas
naturales.
La Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)
obliga a todas las partes signatarias de la misma a conservar y mejorar
los bosques y otros sumideros y depósitos de gases de efecto
invernadero 1. La CMCC también
obliga a los países desarrollados a proveer asistencia financiera
a los países en desarrollo para que logren cumplir con éstas
y otras obligaciones 2. El Fondo
para el Medio Ambiente Mundial, que recibió recientemente una
nueva dotación de 3.130 millones de dólares para los
próximos cuatro años, es el mecanismo financiero provisorio
que se eligió para canalizar este apoyo financiero. Esta entidad
tiene una gran necesidad de ser reformada, aunque más no sea
porque demora actualmente 66 meses en tomar una decisión sobre
las propuestas de medianos y grandes proyectos. Sin embargo, hay que
reconocer que su programa de pequeñas subvenciones es muy apreciado
como un instrumento eficaz para apoyar, entre otras cosas, las políticas
para reducir la deforestación.
2. La
necesidad de incluir todas las formas de deforestación
Tanto la degradación
de los bosques como la deforestación son causas significativas
de emisiones de gas de efecto invernadero. Es necesario señalar
que, si bien el reemplazo de los bosques naturales por monocultivos
de árboles es considerado una forma de deforestación
por quienes definen el bosque basándose en la ciencia biológica,
esta definición no es la adoptada formalmente en los Acuerdos
de Marrakech de las Partes en el Protocolo de Kyoto. Sin embargo,
ya sea que se le defina como deforestación o como degradación
forestal, el reemplazo de bosques naturales por monocultivos de árboles
es una tendencia mundial que representa una fuente significativa de
emisiones de gas de efecto invernadero. En áreas tropicales,
las plantaciones almacenan, en promedio y en el mejor de los casos,
un cuarto del carbono almacenado por los bosques naturales. Es fundamental
que los esfuerzos para reducir las emisiones provenientes de la deforestación
incluyan las emisiones causadas por el reemplazo directo o indirecto
de bosques por plantaciones de monocultivos. Si la discusión
política se limita a la deforestación, seria importante
cambiar las definiciones utilizadas para que las emisiones causadas
por tal reemplazo fueran tomadas en cuenta.
3. Incentivos
perversos: políticas disparadoras de “fugas” a
gran escala
Las políticas
y los incentivos para reducir la deforestación sólo
pueden ser eficaces si atacan las causas subyacentes de la pérdida
de bosques y los macro-efectos de las políticas mismas. Ya
en 1996, el Panel Intergubernamental de las Naciones Unidas sobre
Bosques reconoció la necesidad de encarar las causas subyacentes
de la deforestación y la degradación de los bosques.
En sus recomendaciones finales, el Panel alentaba a los países
a formular estrategias nacionales a este respecto.
Si los macro-efectos
no son tenidos en cuenta, es inevitable que las políticas y
los programas de incentivos que apuntan a determinadas áreas
forestales tengan “fugas”. El termino “fuga”
es bastante inapropiado, ya que sugiere un impacto a pequeña
escala, mientras que los macro-efectos de las políticas forestales
pueden provocar tendencias a la deforestación aun más
importantes que los efectos positivos de dichas políticas sobre
determinadas áreas. Las medidas para detener la tala en una
zona promoverán, inevitablemente, la tala en otras zonas, a
menos que disminuyan el consumo total de madera y la capacidad de
procesamiento de madera y pulpa. El desarrollo de infraestructura
en estas áreas puede ocasionar la deforestación de áreas
mucho más grandes que la originalmente protegida. Los métodos
para promover la expansión de los monocultivos de eucaliptos,
palma aceitera y soja suelen promover la expansión de formas
de uso de la tierra que generan muy pocos puestos de trabajo por hectárea.
Por ejemplo, las plantaciones de eucaliptos generan 800 veces menos
empleo por hectárea que las formas tradicionales de agricultura
familiar. De hecho, estas formas de uso de la tierra reemplazan muchas
granjas pequeñas. Como muchos de estos pequeños granjeros
se ven forzados a trasladarse a nuevas áreas sin explotar,
ubicadas más allá de la frontera agrícola, los
proyectos de este tipo provocan un rápido desplazamiento de
dicha frontera hacia los bosques y demás ecosistemas naturales.
La creciente demanda de biocombustibles ya se está transformando
en una de las principales causas de deforestación en regiones
como el Sudeste Asiático, y se prevé que lo mismo sucederá
en muchas otras regiones, donde promoverá además el
éxodo rural. Los sistemas de certificación que garantizan
solamente que el cultivo en cuestión no ha sido producido en
zonas recientemente deforestadas ignoran estos macro-efectos sobre
los bosques. La mayoría de las iniciativas de certificación
existentes (a excepción del FSC) permiten incluso los cultivos
genéticamente modificados, que conllevan riesgos graves e impredecibles
para la sociedad y el medio ambiente. En particular, el uso de árboles
genéticamente modificados podría tener un impacto devastador
sobre los bosques naturales debido al alto riesgo de contaminación
genética. La incidencia de tales macro-efectos sobre las emisiones
de gases de efecto invernadero es muy difícil de estimar.
Otro ejemplo
de “fuga” más indirecto es el causado por el pago
de servicios medioambientales (PSM). Este mecanismo puede crear un
perverso “derecho a la deforestación” para los
terratenientes, con el macro-efecto de que un país corre el
riesgo de perder la mayor parte de sus bosques a menos que pueda pagar
una compensación por cada metro cuadrado de bosque existente.
El gobierno brasileño calculó que un modesto plan de
pago de servicios medioambientales, como el implementado por el gobierno
de Costa Rica, costaría al país 5.000 millones de dólares
por año, aplicándolo a sólo un tercio de la Amazonía.
Si lo aplicara a la totalidad de dicho territorio, a la Mata Atlántica
y a todos los demás ecosistemas boscosos, el gobierno brasileño
debería gastar en servicios medioambientales no menos de 20.000
millones de dólares por año para garantizar la detención
de la pérdida de bosques.
4. Barato
y simple: la prohibición de deforestar
Por suerte, hay
formas mucho más baratas de reducir la deforestación.
En Paraguay, un país plagado de problemas de mala administración
e impunidad, el gobierno logró reducir la deforestación
en al menos un 85%, en la mitad oriental del país, entre mayo
de 2004 y mayo de 2005, gracias a la simple imposición legal
de una suspensión de la deforestación, combinada con
muy pequeñas inversiones en tecnología de monitoreo
forestal SIG y con una aplicación sistemática de la
ley en base a la información satelital recogida.
De hecho, el
monitoreo satelital ha hecho posible en varios países que el
control de la aplicación de la ley sea mucho más efectivo
de lo que la gente habría soñado diez años atrás.
Las prohibiciones de deforestar ya existen en la mayoría de
los países europeos, así como en China, Tailandia, Costa
Rica y muchos otros países, y han probado ser instrumentos
de política muy efectivos y relativamente baratos. En la mayor
parte de los países con grandes bosques, especialmente en Indonesia
y Brasil, hay un gran debate político interno sobre la posibilidad
de implementar una prohibición de deforestar con alcance nacional,
y las ONG más importantes de estos países están
a favor de este tipo de medida.
5. La
necesidad de salvaguardar la viabilidad social de las políticas
forestales
Los pagos por
servicios medioambientales y otros mecanismos de conservación
basados en el mercado suelen tener también considerables impactos
sociales negativos, ya que marginan aún más a las mujeres,
a los Pueblos Indígenas y a otros grupos sociales que ya ocupan
una posición marginal en la economía de mercado. El
sustento de estos grupos depende en gran medida del acceso a los productos
y funciones del bosque y otros ecosistemas, pero a menudo carecen
del dinero necesario para pagar por “servicios” medioambientales.
Además, son menos diestros para el comercio y no cuentan con
títulos formales de propiedad de la tierra para poder competir
en tal mercado. El comercio de carbono es especialmente dañino
para estos grupos, ya que tiende a incidir negativamente sobre los
planes de reforma agraria y los procesos de reconocimiento de los
derechos territoriales de los Pueblos Indígenas. El mercado
de sumideros de carbono ya ha tenido efectps devastadores sobre los
Pueblos Indígenas y las comunidades locales en países
como Ecuador, Brasil y Uganda 3.
Los casos excepcionales en que este comercio contribuyó al
gobierno comunitario, han sido todos, el resultado de un control público
intenso y de la ayuda oficial para el desarrollo, más que de
las fuerzas del mercado. Incluso el plan de pago por servicios medioambientales
de Costa Rica, tan a menudo elogiado, es el resultado de la combinación
de un sistema de impuestos y subsidios implantado por el gobierno
de dicho país con el apoyo de grandes volúmenes de ayuda
oficial para el desarrollo. Por otra parte, el gobierno costarricense
ha fallado en sus intentos de vender su plan en el mercado de carbono,
dado que el precio por una tonelada de carbono depositado es, aproximadamente,
el doble del precio actual de mercado del carbono capturado. Sin el
apoyo generoso de los donantes y el ingreso proveniente del impuesto
obligatorio a los combustibles, el plan de Costa Rica habría
cesado muchos años atrás.
Si bien muchos
de los efectos negativos de los planes de pago por servicios medioambientales
implementados por los gobiernos y otras instituciones públicas
pueden ser evitados gracias a un control público estricto,
la mayoría de estos planes, socialmente equitativos, son inviables
del punto de vista comercial. De hecho, no existe ningún ejemplo
de PSM socialmente justo y respetuoso del medio ambiente que haya
sido totalmente financiado a través del mercado de carbono
o de otros proyectos de conservación basados en el mercado.
La mayoría de los ejemplos de PSM mostrados como exitosos son
combinaciones clásicas de impuestos y subsidios, donde las
finanzas del carbono agregan a lo sumo un 10%. Por otra parte, no
hay que olvidar que la introducción de estos sistemas en los
mercados internacionales podría llevar a severas complicaciones
con la OMC y otras normas comerciales que prohíben cofinanciar
iniciativas comerciales por medio de subsidios que distorsionan el
mercado. También cabe señalar que estos planes requieren
una gran capacidad de reglamentación y de fiscalización
por parte de los gobiernos para evitar el fraude y otros impactos
socialmente perjudiciales, mientras que políticas como la prohibición
de deforestar suelen ser mucho más sencillas de implementar
gracias a la moderna tecnología de detección remota.
Debemos subrayar
que también las suspensiones y prohibiciones de la deforestación
deberían tomar en cuenta los impactos sociales. El cultivo
itinerante en bosques secundarios puede ser una forma de uso de la
tierra medioambiental y socialmente sostenible, siempre que se aplique
dentro de un sistema de gestión comunitaria y de frenos y contrapesos
sociales. En consulta con los Pueblos Indígenas y las comunidades
locales, los gobiernos deberían permitir excepciones a la prohibición
de deforestación para realizar actividades que no lleven a
una degradación a largo plazo de los bosques en cuestión.
6. Incentivos
sociales positivos versus incentivos financieros perversos
Es de vital importancia
que los programas de incentivos no se limiten a simples planes de
pago por servicios medioambientales, socialmente injustos y relativamente
caros, sino que también promuevan estímulos más
innovadores, como el reconocimiento de los derechos territoriales,
la educación y la concientización del público.
La discusión sobre los incentivos positivos suele estar dominada
por actores económicos con un fuerte interés en los
incentivos financieros, como el sector forestal y las grandes ONG
conservacionistas, pero las políticas más exitosas,
las que lograron detener y revertir la deforestación, se han
basado en realidad en los incentivos de tipo social. En aquellos países
donde la deforestación fue detenida, la clave para una política
forestal exitosa estuvo dada principalmente por la educación,
la creación de conciencia pública y el fomento de los
sistemas de valores tradicionales de los Pueblos Indígenas
y las comunidades locales. Estas políticas crearon fuertes
incentivos sociales que desembocaron en numerosos proyectos innovadores
de gestión forestal basada en la comunidad. Dichos incentivos
también generaron la principal fuerza detrás de la creciente
voluntad política de los gobiernos para crear y hacer cumplir
las normas dirigidas a las empresas y otros aprovechados que ignoraban
estos esquemas de conservación forestal basados en la comunidad.
Naturalmente, el hecho de que la conciencia publica y los sistemas
de valores tradicionales para conservar los bosques se traduzcan en
políticas gubernamentales también depende de la existencia
de una toma de decisiones democrática y eficiente. Desafortunadamente,
en muchos países las políticas forestales siguen siendo
definidas por grupos de interés especiales. Por tal razón,
la defensa de la democracia genuina, de las normas y de los derechos
de participación pública, tal como lo establecen tratados
como la Convención Aarhus, es un prerrequisito para asegurar
que la política forestal responde a los valores de la mayoría
de la población.
7. Conclusión:
políticas e incentivos que funcionan
El reconocimiento
y la salvaguarda de los derechos territoriales de los Pueblos Indígenas
sobre sus propias áreas de bosques, a menudo extensas, ha probado
ser una política muy efectiva para reducir la deforestación
en muchos países, incluyendo, por ejemplo, Colombia y Panamá.
El reconocimiento de sus derechos territoriales es un importante incentivo
para que estos pueblos mantengan sus sistemas tradicionales de manejo
sostenible de los bosques. De la misma forma, las áreas conservadas
por la comunidad han demostrado ser una forma de conservación
de los bosques efectiva y socialmente justa en países como
la India.
La Iniciativa
de Mumbai, desarrollada por movimientos sociales y ONG presentes en
el Foro Social Mundial, recomienda, entre otras cosas, que
“Los gobiernos deben garantizar un entorno propicio para el
control comunitario de los bosques.” La misma afirma
que “Los Pueblos Indígenas y otras comunidades
que dependen de los bosques, que viven en los bosques y los utilizan
para satisfacer sus necesidades de subsistencia, son los verdaderos
protectores y gobernantes de sus bosques y gozan de derechos inalienables
sobre los mismos…La protección y la conservación
de los bosques exigen que se garanticen sus derechos.”
También señala que “Debe reconocerse el
papel histórico y la contribución positiva de las mujeres
en el gobierno y cuidado de los bosques y garantizarse su plena participación
en la toma de decisiones.” La Iniciativa de Mumbai
exhorta a los gobiernos a “garantizar que la legislación
y las políticas cumplan con los principios antes mencionados”
e indica que “Las ONG y otras organizaciones
de la sociedad civil comprometidas con la conservación de los
bosques y la protección de los derechos de los pueblos de los
bosques a nivel nacional e internacional deberían desempeñar
una función de apoyo a las iniciativas de los pueblos en cuanto
al gobierno de los bosques y ser responsables ante estos pueblos.”
La Iniciativa subraya que “La sociedad en general, que
se beneficia de la amplia variedad de productos y servicios que brindan
los bosques, debe apoyar a las comunidades en su esfuerzo para gobernar
y conservar los bosques”, pero rechaza los mecanismos
de conservación basados en el mercado: “La transformación
de la naturaleza y los bosques en mercancías por parte de empresas,
gobiernos, instituciones internacionales y algunas ONG es inaceptable.”
4
La Coalición
Mundial por los Bosques y muchos de sus miembros apoyan estos principios
que, en su conjunto, sirven de guía para la formulación
de políticas socialmente justas y efectivas y de incentivos
positivos. Se recomienda que las Partes en la Convención Marco
sobre el Cambio Climático tomen en cuenta estos principios
en el momento de analizar en detalle políticas e incentivos
positivos para reducir la deforestación. Según la CMCC,
proveer a los países en desarrollo de un apoyo financiero bien
enfocado, predecible y suficiente es una obligación de los
países desarrollados. En este sentido debemos subrayar que,
más que la cantidad, es la calidad del apoyo financiero lo
que determina el éxito de las políticas forestales.
Las finanzas del carbono ya han demostrado ser insostenibles, impredecibles,
inestables e inicuas, provocando un déficit financiero importante
en lugares como África y entre comunidades y grupos sociales
como los Pueblos Indígenas y las mujeres, que son quienes más
necesitan apoyo para sus políticas forestales. Por tal motivo,
es fundamental que los gobiernos, tanto de los países desarrollados
como de los países en desarrollo, cumplan con las obligaciones
establecidas en la CMCC, conserven y fortalezcan los bosques y otros
sumideros y depósitos de carbono, y aseguren la disponibilidad
de una ayuda oficial suficiente para que también los países
en desarrollo puedan cumplir con estos compromisos.
La Coalición
Mundial por los Bosques es una coalición de ONG y organizaciones
de Pueblos Indígenas de todo el mundo involucradas en la
política forestal internacional. Su misión es reducir
la pobreza y evitar el empobrecimiento de los Pueblos Indígenas
y otras poblaciones dependientes del bosque, defendiendo los derechos
de estos pueblos como base para la política forestal y atacando
las causas directas y subyacentes de la deforestación y la
degradación de los bosques. Por más información
sírvase visitar http://www.wrm.org.uy/GFC
o contacte a Simone Lovera, Bruselas 2273, Asunción, Paraguay,
tel./fax: 595-21-663654, simonelovera@yahoo.com
NOTAS
1
“Todas las Partes, teniendo en cuenta sus responsabilidades
comunes pero diferenciadas y el carácter específico
de sus prioridades nacionales y regionales de desarrollo, de sus
objetivos y de sus circunstancias, deberán: …Promover
la gestión sostenible y promover y apoyar con su cooperación
la conservación y el reforzamiento, según proceda,
de los sumideros y depósitos de todos los gases de efecto
invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, inclusive…,
los bosques…” (CMCC Artículo 4.1 (d)).
2
“Las Partes que son países desarrollados y las demás
Partes desarrolladas que figuran en el anexo II, proporcionarán
recursos financieros nuevos y adicionales para cubrir la totalidad
de los gastos convenidos que efectúen las Partes que son
países en desarrollo para cumplir sus obligaciones en virtud
del párrafo 1 del artículo 12. También proporcionarán
tales recursos financieros, entre ellos, recursos para la transferencia
de tecnología, que las Partes que son países en desarrollo
necesiten para satisfacer la totalidad de los gastos adicionales
convenidos resultantes de la aplicación de las medidas establecidas
en el párrafo 1 de este artículo y que se hayan acordado
entre una Parte que es país en desarrollo y la entidad internacional
o las entidades internacionales a que se refiere el artículo
11, de conformidad con ese artículo. Al llevar a la práctica
esos compromisos, se tomará en cuenta la necesidad de que
la corriente de fondos sea adecuada y previsible, y la importancia
de que la carga se distribuya adecuadamente entre las Partes que
son países desarrollados.” (CMCC Artículo 4.3).
3
Ver entre otros http://www.wrm.org.uy
y Lohmann, L. (ed.) “Carbon Trading, a Critical Conversation
about Climate Change, Privatisation and Power”, publicado
por la Dag Hammerskjold Foundation, 2006, http://www.dhf.uu.se/pdffiler/DD2006_48_carbon_trading/carbon_trading_web.pdf
4
Ver también en http://www.wrm.org.uy
el texto completo de la Iniciativa de Mumbai y más información
sobre este movimiento.
