Approches politiques et incitations positives potentielles
pour réduire les émissions découlant du déboisement
dans les pays en développement
Proposition
adressée au Secrétariat de la Convention-cadre sur les
Changements Climatiques
1. Introduction
Bien qu’un
petit nombre de pays aient réussi, au cours des dernières
décennies, à réduire considérablement
le déboisement, au plan mondial celui-ci se poursuit toujours
à un rythme inacceptable. En 2006, l’Organisation internationale
des bois tropicaux a conclu que 5 % seulement des forêts tropicales
étaient gérés de manière durable. La gestion
non durable est la cause principale de la dégradation des forêts,
tandis que la transformation de forêts en terres agricoles est,
de loin, la cause principale du déboisement. L’expansion
des plantations agro-industrielles à grande échelle
destinées à la production d’aliments, de fibres
et, de plus en plus, d’énergie, est en même temps
une cause directe et une cause indirecte importantes de la diminution
des forêts; à mesure que de plus en plus de terres arables
sont affectées à la monoculture, l’élevage
en ranch et d’autres activités agricoles doivent se déplacer
vers les zones boisées et d’autres écosystèmes
naturels.
La Convention-cadre
des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) oblige
les Parties qui l’ont ratifiée à conserver et
à améliorer les forêts et autres puits et réservoirs
de gaz à effet de serre 1.
De même, en vertu de la CCCC les pays développés
sont tenus de fournir aux pays en développement l’assistance
financière nécessaire pour exécuter ces obligations
2. Le Fonds pour l’Environnement Mondial, qui vient
d’être réapprovisionné avec 3,13 milliards
de dollars US pour les quatre prochaines années, a été
choisi comme mécanisme provisoire pour canaliser l’aide
financière. Ce Fonds a grand besoin d’être réformé,
ne serait-ce que parce qu’il met à l’heure actuelle
une moyenne de 66 mois à décider sur les projets moyens
et grands qui lui sont proposés. Néanmoins, il faut
signaler que son programme de petites subventions est considéré
en général comme un instrument efficace pour soutenir,
entre autres, les politiques destinées à réduire
le déboisement.
2. Il
est nécessaire d’inclure toutes les formes de déboisement
Le déboisement
et la dégradation des forêts sont deux causes majeures
de l’émission de gaz à effet de serre. Signalons
que le remplacement des forêts naturelles par des plantations
d’arbres en régime de monoculture est considéré
comme une forme de déboisement par ceux qui adoptent une définition
de forêt fondée sur la science biologique, mais que cette
définition n’est pas celle formellement adoptée
par les Accords de Marrakech passés par les Parties au Protocole
de Kyoto. Or, qu’il soit défini comme déboisement
ou comme dégradation des forêts, le remplacement de forêts
naturelles par des plantations d’arbres est une tendance mondiale
et constitue une source considérable d’émissions
de gaz à effet de serre. Dans les régions tropicales,
les plantations piègent en moyenne, dans le meilleur des cas,
un quart du carbone que les forêts naturelles peuvent séquestrer.
Il est donc essentiel que les initiatives pour réduire les
émissions provenant du déboisement visent aussi les
émissions causées par le remplacement direct ou indirect
de forêts par des monocultures d’arbres. Si le débat
politique doit se limiter au déboisement, il serait important
de modifier les définitions utilisées pour que les émissions
causées par ce remplacement soient prises en compte.
3. Incitations
à effet pervers : des politiques qui déclenchent des
« fuites » considérables
Les politiques
et les incitations destinées à réduire le déboisement
ne peuvent être efficaces que s’ils visent les causes
sous-jacentes de la disparition des forêts et les macro-effets
des politiques forestières elles-mêmes. Déjà
en 1996, le Groupe intergouvernemental de l’ONU sur les Forêts
reconnaissait le besoin de s’attaquer aux causes sous-jacentes
du déboisement et de la dégradation des forêts.
Dans ses recommandations finales, le Groupe encourageait les pays
à formuler des stratégies nationales à cette
fin.
Si l’on
ne résout pas le problème des macro-effets, les politiques
et les mesures d’incitation concernant certaines zones boisées
aboutiront inéluctablement à des « fuites ».
Le terme « fuite » est loin d’être approprié,
dans la mesure où il évoque des effets de faible portée,
tandis que les macro-effets des politiques forestières risquent
de déclencher dans des zones boisées déterminées
des tendances au déboisement bien plus importantes que les
conséquences positives de ces politiques. La décision
de supprimer l’exploitation forestière à un endroit
provoquera inévitablement que cette exploitation augmente ailleurs,
à moins que l’extraction et la consommation de bois et
la capacité de production de pâte ne diminuent dans l’ensemble.
De même, le développement de l’infrastructure dans
ces régions peut déclencher le déboisement de
zones bien plus larges que celles qui étaient protégées
au départ. En outre, les méthodes pour encourager l’expansion
des plantations d’eucalyptus, de palmier à huile et de
soja favorisent l’expansion de modes d’utilisation de
la terre qui requièrent très peu de main-d’oeuvre
à l’hectare. Les plantations d’eucalyptus, par
exemple, fournissent 800 fois moins d’emplois par hectare que
les formes traditionnelles d’agriculture familiale. En fait,
ces modes d’utilisation de la terre remplacent de nombreuses
petites fermes. Puisque beaucoup de petits agriculteurs sont forcés
de se déplacer vers de nouvelles zones inexploitées
au-delà de la frontière agricole, ces initiatives provoquent
une avancée rapide vers les forêts et d’autres
écosystèmes naturels. De même, la demande croissante
de biocarburants devient déjà une cause majeure de déboisement
dans des régions comme le Sud-Est de l’Asie, et l’on
prévoit qu’elle le deviendra aussi dans bien d’autres
régions, où elle causera en outre l’exode rural.
Or, les normes de production qui garantissent uniquement que le produit
en question ne provient pas d’une zone récemment déboisée
ignorent ces macro-effets sur les forêts. La plupart des systèmes
de certification (à l’exception du FSC) acceptent les
produits génétiquement modifiés, qui comportent
des dangers graves et imprévisibles pour l’environnement
et la société. En particulier, l’utilisation d’arbres
génétiquement modifiés pourrait avoir des effets
dévastateurs sur les forêts naturelles, en raison du
risque de contamination génétique. Les conséquences
de ces macro-effets sur les émissions de gaz à effet
de serre sont très difficiles à calculer.
Les projets de
paiement de services environnementaux sont un autre exemple de «
fuite », encore plus indirecte. Ces plans tendent à donner
aux propriétaires terriens une sorte de « droit de déboiser
», dont le macro-effet est que le pays risque de perdre la plupart
de ses forêts à moins qu’il puisse payer une compensation
pour chaque mètre carré de forêt qu’il possède.
Le gouvernement du Brésil a calculé qu’un programme
modeste de paiement de services environnementaux comme celui que le
gouvernement du Costa Rica a mis en place lui coûterait cinq
milliards de dollars par an, s’il ne l’appliquait qu’à
un tiers de l’Amazonie. S’il voulait l’étendre
à toute l’Amazonie, à la forêt atlantique
et à tous ses autres écosystèmes forestiers,
le gouvernement du Brésil devrait dépenser au moins
20 milliards de dollars par an pour garantir l’arrêt de
la disparition des forêts.
4. Simple
et bon marché : interdire le déboisement
Heureusement,
il existe des moyens beaucoup moins chers de freiner le déboisement.
Au Paraguay, un pays hanté par des problèmes d’impunité
et de mauvais gouvernement, le déboisement a pu être
réduit d’au moins 85 % dans la moitié orientale
du pays entre mai 2004 et mai 2005, en déclarant par loi un
moratoire pur et simple sur le déboisement, accompagné
d’investissements très modestes en technologie GIS pour
surveiller les forêts et faire respecter systématiquement
la loi à partir des informations satellite ainsi recueillies.
À vrai
dire, la supervision par satellite a permis à de nombreux pays
de surveiller l’application de la législation forestière
avec bien plus d’efficacité qu’on ne l’aurait
imaginé il y a dix ans. La plupart des pays européens,
la Chine, la Thaïlande, le Costa Rica et bien d’autres
ont déjà interdit le déboisement, et cette politique
s’est avérée très efficace et relativement
bon marché. Dans la plupart des pays fortement boisés,
en particulier en Indonésie et au Brésil, la possibilité
d’interdire absolument le déboisement est l’objet
d’un débat politique intérieur très animé,
et les ONG les plus importantes de ces pays y sont fortement favorables.
5. La
politique forestière doit être rationnelle du point de
vue social
Le paiement des
services environnementaux et les autres systèmes de conservation
axés sur le marché ont souvent des effets négatifs
considérables sur la société, car ils contribuent
à renforcer la marginalisation des femmes, des peuples autochtones
et d’autres groupes sociaux qui ont déjà une situation
défavorisée dans l’économie de marché.
Ces groupes dépendent fortement pour leur subsistance de la
possibilité d’accéder aux biens et aux fonctions
des forêts et des autres écosystèmes mais, en
général, ils n’ont pas l’argent nécessaire
pour payer les « services » environnementaux. D’autre
part, ils ont moins de compétences en matière de commerce
et ne détiennent pas suffisamment de titres de propriété
formels pour pouvoir rivaliser dans ce domaine. Le commerce de carbone
est particulièrement désavantageux pour ces groupes,
car il a des répercussions négatives sur les projets
de réforme agraire et sur les processus de reconnaissance des
droits fonciers des peuples autochtones. Le marché de puits
de carbone a déjà eu des conséquences désastreuses
pour ces peuples et pour les communautés locales dans des pays
tels que l’Équateur, le Brésil et l’Ouganda
3. Les cas exceptionnels où
le commerce de carbone a eu une incidence positive sur le gouvernement
communautaire ont été le résultat, non pas des
forces du marché, mais d’une gestion publique et d’une
aide officielle au développement intenses. Même le programme,
si souvent vanté, de paiement de services environnementaux
appliqué au Costa Rica est le résultat d’un système
combiné d’impôts et de subsides mis au point et
appliqué par le gouvernement costaricien à grand renfort
d’aide officielle au développement. Malgré cela,
le gouvernement n’a pas réussi à vendre son programme
sur le marché commercial du carbone, car le prix d’une
tonne de carbone conservé est environ le double du prix actuel
du carbone piégé. Sans l’aide généreuse
des donateurs et les recettes de l’impôt sur les carburants,
le programme costaricien aurait été arrêté
il y a de nombreuses années.
Bien qu’une
gestion publique stricte puisse résoudre une bonne partie des
problèmes que soulèvent les programmes de paiement de
services environnementaux mis en oeuvre par les gouvernements et d’autres
institutions publiques, la plupart de ces projets socialement équitables
sont inviables du point de vue commercial. En fait, il n’existe
aucun exemple de plan de paiement de services environnementaux juste
et raisonnable en matière d’environnement qui ait été
entièrement financé grâce au commerce de carbone
ou à d’autres méthodes de conservation axées
sur le marché. La plupart des plans cités comme des
exemples réussis sont des combinaisons classiques d’impôts
et de subsides, où le financement additionnel apporté
par le carbone ne dépasse pas 10 %. Il faut signaler d’ailleurs
que leur introduction sur les marchés internationaux pourrait
aboutir à de graves complications avec les règles de
l’OMC et d’autres normes commerciales qui interdisent
de cofinancer des initiatives commerciales au moyen de subsides entraînant
une distorsion du marché. Il faut souligner également
que ces programmes exigent, de la part des gouvernements, une grande
capacité de réglementation et de fiscalisation pour
éviter la fraude et d’autres effets nuisibles pour la
société, tandis qu’une politique comme l’interdiction
du déboisement est souvent beaucoup plus facile à mettre
en oeuvre grâce à la technologie moderne de télédétection.
Il est à
noter que l’interdiction et la suspension du déboisement
devraient prendre en compte les effets d’ordre social. La culture
itinérante dans les forêts secondaires peut être
un mode d’utilisation de la terre durable du point de vue écologique
et social, si elle est pratiquée dans le cadre d’un système
de gouvernement communautaire et de freins et contrepoids sociaux.
En consultation avec les peuples autochtones et les communautés
locales, les gouvernements devraient autoriser des exceptions à
l’interdiction de déboiser dans les cas où les
activités prévues n’aboutissent pas à la
dégradation à long terme des forêts concernées.
6. Incitations
sociales positives vs incitations financières perverses
Il est de la
plus grande importance que les méthodes d’incitation
ne se limitent pas à des plans relativement onéreux
et socialement injustes de paiement des services environnementaux,
mais qu’elles comprennent également d’autres moyens
d’encouragement plus innovants, comme la reconnaissance des
droits fonciers, l’éducation et la sensibilisation. Le
débat sur les incitations positives est souvent dominé
par des acteurs économiques que les incitations financières
intéressent beaucoup, comme c’est le cas du secteur sylvicole
et des grandes ONG conservationnistes. Or, les politiques qui ont
le mieux réussi à stopper et à inverser le déboisement
sont celles fondées sur les encouragements de type social.
Dans les pays où le déboisement a pu être freiné,
ce sont surtout l’éducation, la sensibilisation du public
et la défense des systèmes de valeurs traditionnels
des peuples autochtones et des communautés locales qui ont
été la clé de la réussite de la politique
forestière. Ces politiques ont apporté de forts encouragements
sociaux qui se sont traduits par de nombreux plans innovants de gestion
des forêts d’origine communautaire. D’autre part,
ces incitations sociales ont constitué la force principale
qui a poussé les gouvernements à formuler et à
appliquer des réglementations visant les entreprises et autres
profiteurs qui ignoraient ces plans de conservation des forêts
de base communautaire. Bien entendu, pour que la prise de conscience
générale et les systèmes de valeurs traditionnels
sur la conservation des forêts se traduisent par des politiques
gouvernementales il faut qu’il existe un processus de prise
de décision démocratique et solide. Malheureusement,
dans beaucoup de pays les politiques forestières sont encore
dictées par certains groupes d’intérêt.
Pour cette raison, la préservation d’une démocratie
authentique et du droit de participation du public, comme prévu
dans des traités tels que la Convention d’Aarhus, est
une condition préalable pour que la politique forestière
réponde aux priorités de la majorité de la population.
7. Conclusion
: les politiques et les incitations qui fonctionnent
La politique
de reconnaître et de défendre les droits territoriaux
des peuples autochtones sur leurs propres zones boisées, souvent
très vastes, s’est avérée très efficace
pour réduire le déboisement dans de nombreux pays dont,
par exemple, la Colombie et le Panama. Le fait que leurs droits territoriaux
soient reconnus encourage fortement ces peuples à maintenir
leurs systèmes traditionnels d’aménagement durable
des forêts. De même, l’établissement de zones
conservées par la communauté s’est avéré
une modalité efficace et socialement juste de conserver les
forêts dans des pays comme l’Inde.
L’Initiative
de Mumbai, mise en place par les ONG et les mouvements sociaux qui
ont participé au Forum social mondial, dit, entre autres choses,
que « Les gouvernements doivent fournir un environnement favorable
à la gestion des forêts par les communautés ».
Elle met l’accent sur le fait que « Les peuples autochtones
et autres communautés tributaires des forêts, qui les
habitent et les utilisent pour leurs besoins de survie, sont les véritables
protecteurs et gouverneurs de ces forêts et jouissent de droits
inaliénables sur elles », et que « La protection
et la conservation des forêts requièrent que les droits
de ces peuples soient garantis ». Elle signale également
que « Le rôle historique et la contribution positive des
femmes à la gouvernance et l'entretien des forêts doivent
être reconnus ; leur pleine participation à la prise
de décisions doit être garantie ». Elle exhorte
les gouvernements à « faire en sorte que la législation
et les politiques respectent les principes précédents
», et elle appelle les « ONG et d’autres organisations
de la société civile, nationales et internationales,
engagées pour la conservation des forêts et pour la protection
des droits des peuples des forêts », et « à
soutenir les initiatives de ces peuples pour gouverner la forêt
et pour en être responsables ». Elle souligne que «
La société en général, qui bénéficie
du large éventail de produits et de services fournis par les
forêts, doit soutenir les communautés dans leurs efforts
pour les gouverner et les conserver », mais elle rejette les
mécanismes de conservation axés sur le marché
: « La marchandisation de la nature et des forêts par
les entreprises, les gouvernements, les institutions internationales
et certaines ONG n'est pas admissible 4».
La Coalition
Mondiale des Forêts et nombre de ses membres adhèrent
à cet ensemble de principes, qui peuvent servir de guide à
des politiques efficaces et socialement justes et à des incitations
positives. Il serait souhaitable que les Parties à la Convention-cadre
sur les Changements Climatiques tiennent compte de ces principes lorsqu’elles
analyseront de plus près les politiques et les incitations
pour réduire le déboisement. Les pays développés
sont obligés, en vertu de la CCCC, d’apporter aux pays
en développement une aide financière bien ciblée,
prévisible et suffisante. À cet égard, il convient
d’insister sur le fait que c’est la qualité, plutôt
que la quantité de l’aide financière, qui détermine
le succès des politiques forestières. La finance du
carbone s’est déjà révélée
imprévisible, instable, inéquitable et non durable ;
elle a déjà causé des déficits financiers
considérables dans des régions comme l’Afrique
et chez les populations et les groupes sociaux, tels les peuples autochtones
et les femmes, qui ont le plus besoin d’aide pour soutenir leurs
politiques forestières. C’est la raison pour laquelle
il est essentiel que les gouvernements des pays développés
et en développement remplissent les obligations stipulées
dans la CCCC, qu’ils conservent et améliorent les forêts
et autres puits et réservoirs de carbone, et qu’ils garantissent
la disponibilité d’une aide officielle suffisante pour
mettre les pays en développement en mesure de respecter ces
engagements.
La Coalition
Mondiale des Forêts est une coalition d’ONG et d’organisations
de peuples autochtones du monde entier engagées dans la politique
forestière internationale. La mission de la Coalition Mondiale
des Forêts est de réduire la pauvreté et d’éviter
l’appauvrissement des populations autochtones et d’autres
peuples tributaires des forêts en plaidant pour que les politiques
forestières soient fondées sur les droits de ces peuples
et en s’attaquant aux causes directes et sous-jacentes du
déboisement et de la dégradation des forêts.
Pour en savoir plus, visitez le site http://www.wrm.org.uy/GFC ou
contactez Simone Lovera, Bruselas 2273, Asunción, Paraguay,
tél./fax : 595-21-663654, simonelovera@yahoo.com.
NOTES
1
- “Toutes les Parties, tenant compte de leurs responsabilités
communes mais différenciées et de la spécificité
de leurs priorités nationales et régionales de développement,
de leurs objectifs et de leur situation: [...] d) Encouragent la gestion
rationnelle et encouragent et soutiennent par leur coopération
la conservation et, le cas échéant, le renforcement
des puits et réservoirs de tous les gaz à effet de serre
non réglementés par le Protocole de Montréal,
notamment [...] les forêts [...]” (CCCC, article 4.1
2
- “Les pays développés parties et les autres Parties
développées figurant à l’annexe II fournissent
des ressources financières nouvelles et additionnelles pour
couvrir la totalité des coûts convenus encourus par les
pays en développement parties du fait de l’exécution
de leurs obligations découlant de l’article 12, paragraphe
1. Ils fournissent les ressources financières nécessaires
aux pays en développement parties, notamment aux fins de transferts
de technologie, pour couvrir la totalité des coûts supplémentaires
convenus entraînés par l’application des mesures
visées au paragraphe 1 du présent article et sur lesquels
un pays en développement partie se sera entendu avec l’entité
ou les entités internationales visées à l’article
11, conformément audit article. L’exécution de
ces engagements tient compte du fait que les apports de fonds doivent
être adéquats et prévisibles, ainsi que de l’importance
d’un partage approprié de la charge entre les pays développés
parties.
3
- Voir entre autres http://www.wrm.org.uy
et Lohmann, L. (éd.) : “Carbon Trading, a Critical Conversation
about Climate Change, Privatisation and Power”, publié
par la fondation Dag Hammerskjold, 2006, http://www.dhf.uu.se/pdffiler/DD2006_48_carbon_trading/carbon_trading_web.pdf.
4
- Le texte intégral de l’Initiative de Mumbai, ainsi
que davantage d’informations sur ce mouvement, figurent sur
http://www.wrm.org.uy.
