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El Banco Mundial
DOCUMENTO INFORMATIVO: Banco Mundial: revisión de la implementación de su política y desarrollo de su estrategia sobre bosques (FPIRS) Documento preparado por: Indice - Banco Mundial: revisión de la
implementación de su política y desarrollo de su estrategia sobre bosques (FPIRS) Anexo
1: La política de 1991: principales compromisos asumidos en "El
sector forestal: documento de política del Banco Mundial" (Sector), en la Política
Operacional 4.36 (PO) y en los Lineamientos y Mejores Prácticas (LMP).
El Banco Mundial está realizando una revisión de cómo se viene implementando en la práctica su Política Forestal de 1991. Al mismo tiempo, está desarrollando una nueva estrategia que sirva como guía a sus futuras inversiones en el sector. Sería mucho más lógico que la Revisión de la Implementación de la Política Forestal (en inglés: Forest Policy Implementation Review - FPIR) precediera el desarrollo de una nueva estrategia. Con ello se aseguraría que los resultados de tal revisión fueran tomados, debatidos y transformados en lecciones aprendidas. Lo aprendido a partir de la FPIR debería considerarse el núcleo del desarrollo de una estrategia para las actividades del Banco vinculadas a los bosques, puesto que la clave radica en la implementación y no en el desarrollo de políticas o de estrategias. La primera parte de este documento explica porqué los asuntos relativos a la Política Forestal del Banco Mundial merecen una continua atención por parte de los movimientos ambientalistas, de pueblos indígenas y de defensa de la justicia social. En la segunda parte se presenta una breve reseña histórica de la Política Forestal de 1991 del Banco Mundial y un panorama de las novedades surgidas desde la adopción de dicha política. A continuación sigue una explicación del proceso de la FPIRS, así como de otros procesos de los que el Banco participa. La siguiente sección describe asuntos que constituyen preocupaciones claves de las ONGs, a lo que sigue la presentación de una serie de recomendaciones específicas. Importancia de la Política Forestal del Banco Mundial - El Banco Mundial es la mayor fuente de financiamiento para el "desarrollo" y para la inversión en el sector forestal a nivel global. - La Política Forestal del Banco Mundial ejerce una gran influencia y sirve como modelo a otros bancos multilaterales de desarrollo y agencias bilaterales de ayuda. - La Política Forestal del Banco Mundial abarca todas las demás actividades que el Banco desarrolla: (1) Comprende a la totalidad del Grupo Banco Mundial. Ello significa que además de las actividades regulares de préstamo por parte del Banco, los préstamos al sector privado realizados a través de la Corporación Finaciera Internacional (CFI) y el otorgamiento de garantías financieras a través del Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OGMI) también están comprendidos por esta política. (2) Cubre todos los sectores y actividades financiados por el Banco Mundial. Dada su naturaleza intersectorial, esta política no sólo tiene influencia sobre las inversiones en el sector forestal o en el manejo de los recursos naturales, sino que también comprende el desarrollo de infraestructura, el transporte, la minería, las represas, así como los impactos de las prescripciones formuladas por el Banco en materia de política macroeconómica, que están en el núcleo de los programas de ajuste estructural y sectorial. (3) La Política Forestal del Banco Mundial tiene cada vez mayor influencia sobre las inversiones en el sector privado en todos aquellos casos en que hay cofinanciamiento por parte del Banco. Un ejemplo de ello es el proyecto de U$S 3.500 millones para la construcción del oleoducto Chad-Camerún, promovido por tres de las mayores compañías petroleras del mundo, como son Exxon, Shell y ELF. La programada cofinanciación de este proyecto por parte del Grupo Banco Mundial alcanza sólo al 10% de los costos totales del mismo. Sin embargo, dado que el trazado del oleoducto pasará por enormes áreas de selva virgen donde habitan pueblos indígenas, la Política Forestal debe ser aplicada tanto en relación con los impactos directos (construcción del oleoducto) como en lo relativo a los impactos inducidos (incremento en el acceso al área de empresas madereras, cazadores furtivos y migrantes). La controversia a raíz de la destrucción de los bosques ha sido el talón de Aquiles del Banco durante aproximadamente dos décadas. Los paradigmáticos desastres acaecidos en Brasil e Indonesia en la década de 1980 se centraron en el papel del Banco como destructor de los bosques. Los intentos subsiguientes del Banco de llevar adelante una buena política forestal a través del Plan de Acción Forestal Tropical (PAFT), significaron un nuevo desastre para el Banco en cuanto a relaciones públicas se refiere. El PAFT fue un ambicioso plan lanzado por el Banco Mundial y otros actores de la escena internacional hacia mediados de la década de 1980 para mobilizar U$S 8.000 millones en un período de cinco años. En tanto las metas oficiales apuntaban a frenar la deforestación, las inversiones planeadas bajo el PAFT estuvieron en su gran mayoría destinadas a fomentar la tala industrial de madera. El WRM (Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales) justamente nació a partir de la unión de propósitos de ONGs en pro de la justicia ambiental que se oponían al PAFT. La debacle del PAFT, iniciada a partir de las posiciones del WRM, junto a las extendidas críticas que suscitó la destrucción ambiental promovida por los préstamos para actividades forestales en Africa Occidental, llevó al Banco a verse forzado a repensar su política forestal hacia fines de los '80 y principios de los '90. La red del WRM influyó notoriamente en la revisión de esta política, de la que derivó la nueva Política Forestal del Banco Mundial en 1991. La formulación de 1991 constituyó un importante paso adelante para el Banco. Lo comprometió a adoptar un nuevo enfoque en relación con los bosques, teniendo en cuenta: - la evaluación de los posibles impactos sobre los bosques de los préstamos destinados a la macroeconomía y a otros sectores aparte del forestal: los préstamos para Programas de Ajuste Estructural (SAPs) los proyectos para la agricultura, represas, minería, etc.; - la consideración de los intereses de las comunidades en relación con el establecimiento de plantaciones forestales; - el involucramiento de los pueblos que habitan en los bosques para el establecimiento de áreas protegidas; - el no financiamiento de actividades de madereo en bosques tropicales húmedos primarios; - el condicionar ulteriores préstamos para actividades forestales a la inclusión de medidas de salvaguarda de los intereses de los pueblos que habitan los bosques; - el experimentar con nuevos proyectos con participación de dichos pueblos para la promoción de los productos no-madereros (ver Anexo 1). En 1994 el Banco llevó adelante la Revisión de Implementación de la Política Forestal, en parte como resultado de la insistencia de las ONGs y del apoyo brindado por un Director Ejecutivo de los EE.UU. Esto terminó siendo un ejercicio muy poco exitoso en cuanto a conclusiones a partir de la experiencia acumulada, si bien el espacio que se dio a las ONGs para participar en el proceso puede ser considerado un paso adelante en los procedimientos usuales del Banco. Un intento no demasiado entusiasta de parte de algunos funcionarios del Banco para que se levantara la prohibición de dar apoyo financiero a las actividades de corta en bosques tropicales húmedos primarios resultó frustrado gracias a la sostenida presión ejercida por las ONGs. El WRM fue especialmente crítico en cuanto a que la revisión no abarcó los siguientes aspectos: - los impactos sobre los bosques de préstamos del banco a otros sectores; - la falta de incentivos del personal del banco para cumplir con la política, en especial con relación a la adecuada participación; - los impactos sociales provocados por los préstamos del Banco al sector forestal, en especial los vinculados con las mujeres, los pueblos indígenas y la tenencia de la tierra, o bien medidas para abordar dichos impactos (ver Anexo 2). El Banco admitió que estos puntos eran deficiencias reales en su revisión, pero que ese mismo año debía informar a la Junta de Directores Ejecutivos del Banco, razón por la cual no le quedaba tiempo de enmendarlas. El WRM ejerció un fuerte lobby sobre los Directores Ejecutivos para que éstos no aceptaran la revisión tal como les era presentada. Al final éstos la aceptaron, pero con la condición de que se realizara una revisión de seguimiento en 1997. Actualmente, y tras muchas demoras, se viene realizando esta nueva etapa de la revisión. A partir de 1991 comenzaron a darse una serie de nuevos procesos que hacen de éste un momento significativo para el Banco y para los bosques. - Mientras que en 1991 la política del Banco estaba focalizada exclusivamente en los bosques tropicales, actualmente éste también interviene en los países llamados en transición y está comenzando a desarrollar proyectos forestales en los mismos. Ello puede derivar en una mayor presión sobre esos bosques y en la generación de procesos similares a los que ocurren en el Sur. - Los préstamos del Banco se canalizan cada vez más a través de programas y menos en relación con proyectos. - El Banco procura canalizar más fondos a través de la Corporación Financiera Internacional (CFI), que es la rama de la organización dedicada a otorgar préstamos directamente al sector privado. El Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OGMI ) constituye otra vía por la que se apoya al sector privado, que asegura a las empresas contra los riesgos de carácter político en los países en los que invierten. - El Banco está tratando de transformarse en el mecanismo de financiamiento para las actividades forestales vinculadas al Protocolo de Kyoto (Mecanismos de Desarrollo Limpio), lo cual podría resultar en una masiva substitución de bosques naturales por monocultivos forestales. - Las negociaciones globales sobre los bosques están arribando a un consenso en algunos temas que consideramos como menos relevantes y que pueden conformar la base para una convención sobre bosques. El Banco está buscando tener un papel en la implementación de cualquier acuerdo de carácter internacional al que se arribe. Las cuestiones que están sobre la mesa en las negociaciones internacionales son temas vinculados a la "soberanía nacional", el "manejo forestal sustentable", los "criterios e indicadores para el manejo forestal sustentable", los "Programas Forestales Nacionales", la "promoción del comercio de productos forestales", la "autorregulación voluntaria". Por el contrario, los temas que nosotros queremos que se traten son los relativos a los derechos de los pueblos indígenas, la reforma agraria participativa, el control de las comunidades sobre los bosques, la reforma de la asistencia internacional, la regulación de las inversiones de las empresas transnacionales, los límites a ser puestos a las fuerzas intersectoriales que están presionando sobre los bosques, el freno a los productos forestales producidos ilegalmente, la equivalencia de las leyes internacionales sobre derechos humanos y medio ambiente con las normas internacionales sobre comercio. - Un nuevo y más comprometido grupo de funcionarios forestales del Banco está mucho más conciente del rol del sector forestal en las economías nacionales, aunque sigue convencido de que, bien hechas, las actividades forestales puede ser social y ambientalmente sustentables y positivas para el desarrollo nacional. Están procurando utilizar los fuertes condicionamientos establecidos por los préstamos para ajustes estructurales y sectoriales, con el propósito de reformar las políticas y prácticas forestales de los países llamados en vías de desarrollo. Sin embargo, dejan de lado hechos de fundamental importancia, tales como la falta de pruebas de que la extracción de madera a gran escala pueda ser sustentable, satisfacer las necesidades de las poblaciones locales y contribuir significativamente al alivio de la pobreza, en tanto que sus efectos políticos de concentrar el poder en las manos de elites a menudo corruptas consituyen un obstáculo fundamental para el desarrollo nacional. Intentando interpretar la visión del Banco Todavía se dan numerosas discusiones a nivel del propio Banco acerca del camino apropiado a seguir en relación con el sector forestal. No obstante, parece estar surgiendo una visión, que incluiría los siguientes elementos: - De persistir las actuales tendencias, en un plazo de 50 años los bosques tropicales habrán desaparecido casi completamente. - El personal de los departamentos forestales en los países llamados en vías de desarrollo se está volviendo cada vez menos -y no más- capacitado para su tarea. - Se requiere instrumentar reformas fundamentales, con el objetivo de promover un manejo forestal basado en la colaboración y en una administración forestal reformada. - Resulta fundamental frenar la piratería en la explotación forestal. - El Manejo Forestal Sustentable (al menos el mantenimiento del flujo de algunos bienes y servicios esenciales) será posible si existen reglas de juego comunes en materia de estándares, normas y costos. - Por lo tanto, el Banco debería apoyar la idea de una Convención Global sobre Bosques. - Las tasas de retorno del Manejo Forestal Sustentable no son sin embargo competititivas con el retorno de capital esperado hoy en día por los inversores privados, en especial si se incluyen los costos de la protección y de la provisión de servicios ecológicos. - En consecuencia, la regulación estatal de las actividades forestales y la legislación para mantener el Patrimonio Forestal del Estado resultan esenciales. - Si bien las opciones basadas en la cooperación son muy útiles, no constituyen una panacea. - En realidad el madereo no es responsable de la desaparición de los bosques. - Debe promoverse la certificación. - Debería levantarse la prohibición de que el Banco financie actividades de corta en bosques tropicales húmedos primarios. - El Banco debería incorporar los asuntos del sector forestal en las Estrategias de Ayuda a los Países y en los condicionamientos estipulados en los ajustes estructurales. El actual proceso de revisión en el marco de la FPIRS ya ha cambiado sustancialmente debido al lobby practicado por las ONGs. Hacia fines de 1997 circuló una propuesta inicial según la cual habría de realizarse, en los primeros meses de 1998, un apresurado proceso de revisión de la implementación y de planeamiento estratégico. Esta iniciativa fue abandonada debido a que altos funcionarios del Banco estuvieron de acuerdo con las ONGs en que las acciones propuestas eran precipitadas y habían sido mal concebidas. Tal como está planteado ahora, durante 1999 se va a llevar a cabo una revisión (FPIR) "independiente" por parte del Departamento de Evaluación de Operaciones (OED). Se planea realizar consultas a nivel regional durante la segunda mitad de 1999, que serán complementadas con estudios por país. El informe borrador que surja de dicho Departamento será discutido por un "Grupo Consultivo" en el verano boreal de 1999. Se prevé que el informe final habrá de ser presentado a la Junta de Directores Ejecutivos del Banco Mundial hacia fines del año. Junto a otras ONGs, a principios de 1999 el WRM presentó al Banco una serie de comentarios al proceso diseñado por el OED. Al mismo tiempo, el personal del Banco que trabaja en los Departamentos de Medio Ambiente y Desarrollo Rural llevará adelante un proceso de Desarrollo de la Estrategia, que buscará determinar qué política debería adoptar el Banco para el próximo milenio. Los resultados emergentes del proceso de revisión a cargo del OED habrán de alimentar este segundo proceso, cuyas conclusiones se darán a conocer en abril del año 2000. En la página web del FPIRS pueden encontrarse más detalles acerca del proceso. El Banco está contratando una serie de agencias y personas con el fin de elaborar 15 "Documentos de Análisis" a ser utilizados como insumo para estimular las discusiones a nivel de las consultas regionales y del borrador del documento de la Estrategia. Es alentador que tales documentos de análisis sean amplios, por lo que puede esperarse que estimulen un profundo debate acerca del futuro involucramiento del Banco en políticas y préstamos vinculados al sector forestal. Participación. En un principio el Banco contrató a la UICN a efectos de que mediara en la interacción del Banco con las ONGs. No obstante, las ONGs -entre ellas el WRM- se opusieron enérgicamente a esta idea. Como consecuencia de ello, será la propia unidad de contacto del Banco con las ONGs quien asistirá en lo relativo a la participación de las ONGs. Aún así, se asigna a la UICN la función de "apoyar al Banco en el desarrollo y la implementación de un proceso de revisión que sea transparente y abierto a todas las partes interesadas". Sin embargo, hasta ahora ello no se ha traducido en una retroalimentación positiva hacia y desde las ONGs. Entretanto, el Banco está participando de otros dos procesos relacionados, como consecuencia del compromiso del Sr. Wolfensohn de hacer algo por los bosques. Ha establecido una alianza con el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) para promover la certificación del madereo y ha adoptado las metas del WWF para el establecimiento de áreas protegidas en una superficie que cubra el 10% de los principales tipos de bosques en todos los países prestatarios. Ello implica una estrecha colaboración con el WWF en las discusiones sobre política forestal, con funcionarios del WWF cumpliendo funciones de enlace en el Banco. Asimismo el Banco está comprometido en una serie de encuentros con los directores ejecutivos de las principales compañías de la industria forestal, a efectos de discutir sobre mejores prácticas y ver de qué forma la industria puede moverse en esa dirección. Algunas ONGs y también la UICN han participado de este proceso, pero resultó claro que en los primeros encuentros celebrados se evitó tratar temas de carácter social y político. El WRM se ha dirigido a dichas ONGs y al Banco expresándoles la necesidad de que los temas sociales fueran abordados en esas discusiones. En ese sentido, hicimos recomendaciones de que en futuros encuentros debería contarse con la presencia de ONGs sociales, organizaciones de los pueblos indígenas y sindicatos. Preocupaciones clave No se realizarán estudios de campo participativos de los actuales proyectos. El procedimiento para la selección de ONGs para los encuentros regionales no es transparente. El borrador que salga del OED será visto solamente por el Grupo Consultivo. Este proceso debería ser más abierto e interactivo. No resulta claro si la revisión del OED comprenderá a la CFI y a la OGMI. Mark Egstein, del Grupo de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial habrá de realizar un estudio respecto de la CFI, pero no está planeado hacer nada en relación con la OGMI. Se sabe que los funcionaris del Departamento de Medio Ambiente del Banco tienen poca confianza en que la revisión a cargo del OED analice aspectos de carácter social. 2. Proceso de Desarrollo de la Estrategia El proceso de Desarrollo de la Estrategia está siendo llevado adelante en forma simultánea al estudio del OED, en tanto sería lógico que la revisión lo precediera. Existe el riesgo de que los puntos de vista del Banco resulten afianzados y justificados en el desarrollo de la estrategia antes de que los resultados del estudio de la OED puedan ser tenidos en cuenta como insumo para la estrategia. No resulta claro en qué medida el proceso de desarrollo de la estrategia ha de ser abierto y participativo. Los debates en relación con los primeros e incluso con los últimos borradores no permiten subrayar este aspecto. En ese sentido, este proceso parece ser menos abierto que el de 1994. Si bien el tema de las plantaciones forestales no fue de mucha importancia en la política del año 1991, hacia 1994 adquirió un mayor significado. La revisión final recomendaba el otorgamiento de mayores préstamos destinados a estas plantaciones, bajo el disfraz de "Expansión de los Recursos". El entusiasmo que el Banco ha mostrado respecto de los Mecanismos de Desarrollo Limpio y la Implementación Conjunta vinculados al Protocolo de Kyoto, significa que posiblemente el desarrollo de la estrategia ponga mucho énfasis en las plantaciones, pese a que existen crecientes pruebas de que las plantaciones a gran escala determinan impactos sociales y ambientales altamente negativos, incluso la tala de los bosques. Recientes préstamos para ajuste estructural que el Banco otorgó a países del Sudeste Asiático también han estado dirigidos a la expansión de las plantaciones de palma aceitera. Las plantaciones que está instalando el sector privado en esos países están generando conflictos con las comunidades locales por el uso de los recursos y llevando a una creciente deforestación. Funcionarios del Banco se muestran proclives al levantamiento de la prohibición vigente de que el Banco financie actividades de madereo en bosques húmedos tropicales primarios. Por el contrario, las ONGs desean que esta prohibición se extienda a otros tipos de bosques, en especial a los fragmentos remanentes de bosques primarios del trópico seco, boreales y templados El sector forestal es considerado estratégico en relación con el clima, la biodiversidad y los objetivos del desarrollo nacional. Los asuntos relacionados con lo local, lo social y el alivio de la pobreza ocupan un segundo lugar en estas discusiones. 5. Manejo forestal comunitario y manejo de áreas protegidas basado en la colaboración Mientras por un lado el Banco parece estar interesado en apoyar financieramente a proyectos de manejo forestal comunitario y de manejo de áreas protegidas basado en la colaboración, por otro lado parece no tener en cuenta la importancia de temas como la reforma del sistema de tenencia de la tierra, o las preocupaciones manifestadas por las mujeres y los pueblos indígenas. El Banco puede llegar a utilizar el argumento de que debería financiar el manejo comunitario de bosques como justificación para levantar la prohibición de financiar las operaciones de madereo en los bosques tropicales húmedos primarios. El aspecto más preocupante sigue siendo el enfoque estrictamente forestal que tiene el Banco. Parece como si la Vicepresidencia del Banco Mundial para el Desarrollo Ambiental y Socialmente Sustentable no pudiera aceptar la idea de que deben reformarse otros sectores del Banco, si bien esto resulta claramente necesario para abordar las causas intersectoriales de la degradación de los bosques y la deforestación. Recomendaciones para influir en el Proceso. - Informar al Director Ejecutivo de su país lo antes posible sobre sus preocupaciones en relación con el FPIRS - Exigir que el OED haga revisiones participativas de proyectos específicos con las comunidades afectadas, para asegurar el logro de una verdadera evaluación de la implementación. - Asegurar que el FPIR considere a todas las áreas de préstamos del Banco que afecten a los bosques, y que haga una revisión de la actuación de todos los integrantes del Grupo Banco Mundial, incluídos el OGMI y la CFI. - Insistir en que el proceso de Desarrollo de la Estrategia sea reprogramado para que se realice después de la finalización de la FPIR. - Clarificar las modalidades propuestas para la participación de ONGs y organizaciones de comunidades de base en el proceso y exijir claridad en los procedimientos a ser utilizados para la identificación de participantes de las consultas regionales y otras. Recomendaciones para influir sobre la política del Banco - Crear mecanismos institucionales internos y supervisión (por ejemplo, incentivos y sanciones), para asegurar el cumplimiento de la Política Forestal por parte de los funcionarios del Banco en todas las actividades de préstamo (proyectos, programas de ajustes sectoriales y estructurales), así como en actividades que no impliquen préstamos (Estrategias de Ayuda a los Países, Programas de Asistencia Técnica). - Desarrollar la capacidad del Banco para propiciar una participación informada y efectiva de las ONGs y las organizaciones de comunidades de base en los proyectos relacionados con los bosques y en los debates de las políticas relacionados con el sector forestal - Abordar las causas subyacentes de la deforestación mediante la búsqueda de soluciones sobre temas tales como los derechos indígenas, seguridad de tenencia de la tierra, estabilización agrícola, actividades alternativas de generación de ingresos y los impactos de otros sectores, en especial los de energía, transporte y minería. - Expandir la prohibición a la financiación directa de operaciones de madereo en bosques tropicales húmedos primarios, a los bosques tropicales secos, templados y boreales. - Prohibir el financiamiento de proyectos que dañen o destruyan cualquiera de los bosques primarios remanentes en el mundo, incluyéndose los vinculados con operaciones de madereo, carreteras, minas, oleoductos, gasoductos, plantaciones forestales, etc. - Suspender todo préstamo en apoyo a las plantaciones en gran escala hasta tanto se realice una evaluación específica y participativa de los impactos que estas plantaciones tienen sobre los bosques, los pueblos y el ambiente. Todas los tipos de plantaciones forestales -para pulpa, madera, aceite de palma y sumideros de carbono- deben estar sujetos a esta evaluación - Establecer un mecanismo permanente de monitoreo y evaluación de las actividades forestales del Banco Mundial. Anexo 1 Compromisos multisectoriales - "El Banco examinará con mayor detenimiento los proyectos de infraestructura y de otro tipo que requieran uso de la tierra y procurará minimizar sus posibles repercusiones negativas en los bosques". (Sector: 68) - "En su trabajo económico y sectorial ... el Banco deberá abordar las cuestiones forestales en un contexto multisectorial ... (incluyendo) las reformas de las políticas relativas a concesiones, los sistemas de ingresos forestales, las políticas fiscales, tributarias y agrícolas, los procedimientos referentes a infraestructura y planificación del uso de la tierra, los regímenes de tenencia de la tierra y los mecanismos para hacer cumplir las disposiciones del caso ..." (Sector: 71) - "las políticas para el sector forestal promovidas durante la preparación de los proyectos surgirán de las establecidas en el memorandum económico del país, del Plan Nacional de Acción Ambiental y del proceso del Grupo Consultivo ... y como puntos incluidos en los programas de ajuste estructural o sectorial (LMP: art.4). Los lineamientos plantean la necesidad de prestar especial atención a los temas de políticas en general y macroeconómicas en particular, tales como la distribución del ingreso, la fijación de precios a los recursos, las inversiones públicas en otros sectores, los presupuestos institucionales, las tarifas, la política energética, las estructuras de incentivos en relación con el uso de la tierra (LMP: art.5) - "El financiamiento de proyectos de infraestructura (como carreteras, represas y minas) que puedan ocasionar una pérdida de bosques tropicales húmedos y de bosques primarios de otro tipo se someterá a una evaluación ambiental rigurosa, conforme a lo dispuesto por el Banco para los proyectos que plantean problemas ambientales diversos e importantes. También se examinarán cuidadosamente las cuestiones sociales del caso". (Sector: 73) - En aquellos países "cuyos bosques están gravemente amenazados por la invasión y la destrucción ...se "harán esfuerzos especiales ... para promover el desarrollo económico de las zonas pobres y densamente pobladas situadas alrededor de los bosques, o de las zonas de las cuales provienen las personas que los invaden". (Sector: 73) Cultivos forestales - "El Banco incrementará sus esfuerzos encaminados a financiar la creación de nuevos recursos forestales ... Las zonas que se escogerán principalmente para las nuevas plantaciones serán los bosques degradados con posibilidades productivas, los eriales, los barbechos forestales, las zonas de matorrales y las tierras agrícolas abandonadas. En el proceso de selección será preciso tener en cuenta los intereses de las comunidades que dependen de esas zonas". (Sector: 71-72) Areas protegidas - "El Banco respaldará las iniciativas encaminadas a ampliar las zonas forestales designadas como parques y reservas, y a adoptar medidas eficaces de ordenación y aplicación de leyes y reglamentación en las zonas nuevas y en las existentes ... El Banco hará hincapié en los métodos nuevos de ordenación de zonas protegidas que entrañen la participación de la población local en la protección, los beneficios y la planificación, e insistirá en considerar las necesidades y el bienestar de los habitantes de los bosques". (Sector: 72-73) Explotación maderera - "Concretamente, el Banco Mundial no financiará en ningún caso la explotación comercial de la madera en bosques tropicales húmedos primarios". (Sector: 73) - A excepción de los proyectos para la protección de los bosques y aquellos orientados hacia los pequeños agricultores, "las demás operaciones de financiamiento en el sector de la silvicultura estarán supeditadas a que los gobiernos se comprometan a llevar a cabo actividades forestales sostenibles y orientadas hacia la conservación" ... que debe traducirse en: políticas apropiadas, un plan, evaluaciones de impacto ambiental y social, una adecuada capacidad institucional y "el establecimiento de reservas forestales compensatorias adecuadas para mantener la diversidad biológica y salvaguardar los intereses de los habitantes de los bosques, especialmente su derecho d acceso a las zonas forestales designadas". (Sector: 74) - "El Banco no financia ni las operaciones comerciales de madereo ni la adquisición de maquinaria de corta para su uso en bosques tropicales húmedos primarios. En países prestatarios en los que se están llevando a cabo operaciones de madereo en esos tipos de bosques, el Banco busca un compromiso por parte del gobierno para moverse en la dirección del manejo sustentable de dichos bosques ... y para que retenga tanta cobertura forestal como sea posible. En los casos en los que el gobierno haya asumido dichos compromisos, el Banco puede financiar mejoramientos en la planificación, el monitoreo y el control de campo de las operaciones forestales con el objetivo de maximizar la capacidad de las agencias responsables para llevar a cabo el manejo sustentable del recurso" (PO: art.1). Tales proyectos deben "tomar en consideración los límites en materia de capacidad de absorción y de control del manejo": (LMP: art.8) Los habitantes de los bosques - El Banco "financiará programas experimentales destinados tanto a ensayar métodos distintos del de la participación de la población local como a promover los productos no madereros de los bosques naturales a fin de beneficiar a esa población". (Sector: 73) - El financiamiento de proyectos forestales estará supeditado a que el gobierno prestatario adopte "un plan de conservación y desarrollo forestal abarcativo y ambientalmente adecuado, que defina con claridad los papeles y los derechos del gobierno, del sector privado y de los habitantes locales (incluyendo a los habitantes de los bosques) (ver DO 4.20 Pueblos Indígenas)" (O Part 1dii). Nota: Las citas de "El sector forestal: documento de política del Banco Mundial", corresponden a la traducción realizada por el propio Banco, en tanto que las referidas a la Política Operacional 4.36 (PO) y Lineamientos y Mejores Prácticas (LMP) fueron realizadas -por falta de traducción oficial- por el Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales Anexo 2 ________________________________________________________ Junta de Directores Ejecutivos 15 de junio de 1994 Estimados señores: CARTA ABIERTA A LOS DIRECTORES EJECUTIVOS DEL BANCO MUNDIAL SOBRE LA ACTUAL REVISION DE LA IMPLEMENTACION DE LA POLITICA FORESTAL Resumen Nos dirigimos a Uds. como ONGs y organizaciones sociales independientes a los efectos de expresar nuestros motivos de preocupación en torno a la actual "Revisión de la Implementación de la Política Forestal" y de solicitarles, como Directores Ejecutivos del Banco Mundial, vuestra intervención en dicho proceso con el fin de asegurar la consecución de un resultado exitoso. Para que el valioso proceso de consulta abierto que el Banco ha emprendido constituya una contribución efectiva para mejorar la performance del organismo, el mismo necesita ser continuado. Si bien nosotros consideramos que la revisión constituye una práctica muy importante, entendemos que actualmente la misma está siendo elaborada en el marco de términos de referencia indebidamente restrictivos, adoptándose un análisis viciado e inadecuado y en un lapso de tiempo demasiado corto. Exhortamos a que se corrijan las serias y evidentes deficiencias del borrador de abril de la revisión (que se señalaron durante las recientes reuniones de consulta entre el personal del Banco y las ONGs) y que, para que se disponga del tiempo suficiente para lograrlo adecuadamente, se posponga la presentación de la revisión ante la Junta. Asimismo, del proceso de revisión ya surge con gran claridad que en sus actuales préstamos el Banco no está aplicando adecuadamente la Política Forestal. Por lo tanto exhortamos a que, en el interín, la Junta adopte además las medidas necesarias para asegurar de que la actual política sea minuciosamente aplicada por el personal operativo del Banco y que su enfoque precautorio se extienda también a los bosques tropicales secos, los templados y los boreales. Antecedentes La Política Forestal de 1991 del Banco Mundial fue un importante paso adelante en los intentos del Banco de limitar los impactos sociales y ambientales negativos de sus préstamos. La misma dio prioridad a frenar la deforestación, a la participación popular y al alivio de la pobreza y procuró introducir medidas de tipo general en las operaciones del Banco, para llevar a la realidad esos objetivos en vinculación con los bosques. La "Revisión de la Implementación de la Política Forestal" de 1994 significó un intento para evaluar en qué medida los compromisos asumidos en 1991 fueron cumplidos en las operaciones del Banco a partir de esa fecha y en qué medida ello había sido efectivo y apropiado. Problemas con la Revisión Desgraciadamente es evidente que el borrador de abril de la "Revisión" revela algunas omisiones y limitaciones preocupantes, a saber: 1. No se presta atención a los incentivos operacionales La Revisión no ha prestado la adecuada atención a las estructuras operacionales del Banco. En tanto ha notado que en gran número de proyectos forestales del Banco emprendidos desde 1991 no han sido tenidos en cuenta importantes compromisos presentes en la política del organismo, no se ha procurado identificar en qué medida ello es producto de la falta de incentivos para que el personal operativo del Banco se atenga a las políticas sociales y ambientales. Esto constituye una seria omisión, la que debe ser corregida si se desea extraer de la revisión conclusiones útiles acerca de cómo mejorar la actuación del Banco. 2. No se tienen en cuenta las Notas de Política Operacional La Política Forestal fue formulada en 1991. No obstante, recién en 1993 se envió al personal del Banco una Nota de Política Operacional (4.36) y notas sobre Lineamientos y Mejores Prácticas (4.36). La Revisión no procura indagar si dichas notas operacionales incluyen en forma adecuada los compromisos de la política (nosotros entendemos que no lo hacen), por qué fueron formuladas tan tardíamente y si ello afectó la implementación de la política. 3. No se examinan temas intersectoriales El documento de 1991 se refería a una "Política Forestal", cuyo cometido expreso era el de abarcar los préstamos del Banco como un todo, no estando sólo dirigida a los proyectos forestales y de manejo de los recursos naturales, los cuales constituyen tan sólo un 5% de los préstamos del organismo. La Revisión no procura evaluar en qué medida los préstamos que el Banco otorgó desde 1991, destinados a ajustes estructurales o sectoriales, han cumplido con la nueva política forestal, así como tampoco en qué medida dicha política fue aplicada en otros sectores, en especial el agrícola. Ello constituye una seria omisión y se requerirá tiempo para remediarla. Justamente los principales impactos de los préstamos del Banco sobre los bosque son indirectos y provienen de préstamos a sectores que no son el forestal. Para que la Revisión tenga algún sentido es preciso que el Banco tenga en cuenta estos impactos. 4. Enfoque anecdótico, asistemático y sólo basado en revisión documental. Desde el punto de vista metodológico la Revisión está viciada. No se identifican claramente los indicadores útiles para evaluar la performance de los proyectos a efectos de ver si son compatibles con los objetivos de la Política Forestal de 1991 y con otras metas formuladas por el Banco. No logra dilucidar si la documentación de los proyectos, los informes de las misiones de supervisión o los informes de culminación de los proyectos suministran los datos necesarios para una adecuada revisión. No se realizaron estudios de campo -ni siquiera muestreos- con el fin de comprobar en qué medida la información de que disponía el equipo encargado de la revisión se correspondía con la realidad. La Revisión perpetúa la noción simplista -condenada por estudios anteriores de la OED (Departamento de Evaluación de Operaciones) del propio Banco- según la cual la performance de los proyectos puede ser evaluada en términos del tiempo insumido por la supervisión o el trabajo sectorial. El resultado final es una revisión anecdótica e inconcluyente. 5. Evaluación engañosa de la participación Teniendo en cuenta la gran prioridad dada a un enfoque más participativo, el análisis de la calidad de la participación en lo referente a recientes préstamos del Banco decepciona por su superficialidad. No se comparan las diferencias entre la percepción de las ONGs y la del Banco respecto de su involucramiento en los proyectos del organismo. No se presta atención a los problemas que las ONGs locales e internacionales siguen teniendo a la hora de obtener oportuna información en los idiomas requeridos. La Revisión sí recalca la necesidad de una efectiva participación en la toma de decisiones de otros "sectores involucrados", a efectos de presionar por reformas de políticas que son resistidas por las agencias de los gobiernos prestatarios y las élites políticas. En consideración a lo anterior, resulta fundamental que la Revisión realice una evaluación detallada de en qué medida el Banco ha sido capaz de alcanzar esa meta. Ello habrá de requerir amplias consultas con las ONGs. 6. No se cuestiona el papel del Banco desde el punto de vista político El reconocimiento por parte del Banco de que una efectiva reforma de la política forestal en los países prestatarios requiere del empoderamiento de otros sectores de la sociedad civil ("actores involucrados") para desafiar intereses creados, plantea la cuestión de si los préstamos del Banco al sector forestal tienen necesariamente carácter político en su naturaleza y, por lo tanto, si violan los Artículos de Acuerdo del Banco. Durante la consulta celebrada con ONGs en Londres, los representantes del Banco admitieron que, en la práctica, el organismo está violando su propio Estatuto, tanto en la preparación de los proyectos como en su implementación. Es necesario que la Revisión enfrente esta contradicción y examine en qué medida sus relaciones estructurales con los países prestatarios -como agencia intergubernamental de ayuda al desarrollo- significan que sus préstamos actuales necesariamente refuerzan la posición de tales intereses creados. 7. Falta de atención al alivio de la pobreza y a las mujeres A pesar de que el alivio a la pobreza constituye una prioridad expresa del Banco, incluso destacada en la Política Forestal, la Revisión presta muy poca atención a este tema. Prácticamente no se hace mención en absoluto al papel de las mujeres en los préstamos relacionados con el sector forestal otorgados por el organismo desde 1991. Estas son deficiencias graves, las cuales deben ser solucionadas si la finalidad es que la Revisión efectivamente contribuya a mejorar los préstamos del Banco. 8. Análisis pobre de cuestiones relacionadas con derechos territoriales En la Revisión se reconoce que las reformas en materia de tenencia de tierra son fundamentales para un adecuado manejo de los bosques y para asegurar que los intereses de las comunidades locales estén garantizados a largo plazo. No obstante, el análisis que realiza la Revisión de este importante punto es no sólo muy limitado sino también viciado en su análisis. La Revisión no distingue entre derechos de tenencia, contratos de arrendamiento condicionales para el manejo comunitario y acuerdos de manejo forestal conjunto. Tampoco hace un examen del gran número de proyectos del Banco actualmente en curso -en especial los Proyectos de Manejo de Recursos Naturales en Brasil- donde los conflictos por la tierra se han intensificado debido a la inadecuada atención que la preparación de los proyectos presta a las políticas nacionales y estaduales de tierras. 9. Débil tratamiento del tema de los pueblos indígenas Si bien la Revisión revela que los proyectos del Banco, desde 1991, han sido particularmente poco exitosos en el tratamiento de los pueblos indígenas, la misma no identifica las razones que motivan esas fallas de implementación. Si el propósito de la Revisión es contribuir a resolver ese problema, debe dirigir su atención a los muchos proyectos que fallaron en el tratamiento de la cuestión indígena y descubrir porqué tal cuestión fue ignorada. La Política Forestal de 1991 se compromete a no financiar proyectos en países prestatarios donde las políticas forestales, incluyendo explícitamente las políticas para los pueblos indígenas que habitan los bosques, están en desacuerdo con las formuladas por el Banco. Sin embargo la Revisión no indaga porqué se continua brindando financiación a los proyectos del Banco en aquellos países donde las políticas nacionales para los habitantes de los bosques se oponen por completo a las del Banco (como es el caso de Indonesia y Tailandia). 10. Posición ambigua respecto de la corta de bosques primarios La Política forestal de 1991 realizó el importante avance de prohibir expresamente que el Banco financie la corta de bosques tropicales húmedos primarios. No obstante, en la Revisión no se examina si el Banco ha mantenido su compromiso en ese sentido. Por el contrario, la Revisión se pronuncia claramente por un mayor apoyo de parte del Banco a "operaciones de cosecha" y aduce que "la cosecha de bosques naturales" (es decir, el madereo) puede ser una alternativa a la deforestación, pese a las evidencias de que "la cosecha" a la escala requerida para calificar para la obtención de los préstamos del Banco acelera la deforestación. Teniendo en cuenta la dramática destrucción de los bosques del mundo, resulta descorazonador que la institución que cuenta con la mayor cartera de préstamos del mundo capaces de incidir sobre los bosques, esté creando una distinción espúrea entre "financiar la corta" y "apoyar la cosecha". Dado que -tal como lo reconoce la propia Revisión- el madereo es un negocio tan bueno, que no necesita de apoyo financiero directo, el Banco está suministrando y planeando aumentar de diferentes modos los subsidios indirectos a la corta, tales como aportando planes de manejo, inventarios, etc. La prohibición a la financiación de las operaciones de corta debe ser algo más que una estratagema de relaciones públicas. En tanto todas las evidencias señalan a la corta de los bosques como una de las principales causas de la deforestación, el Banco no debería subsidiarla de ninguna manera, sino estimular actividades que generen ingresos alternativos, seguridad en la tenencia de la tierra y estabilización en la agricultura. 11. Débil tratamiento del tema bosques templados y otros tipos de bosques Desde que se adoptó la Política Forestal de 1991 los cambios a nivel político y económico acaecidos en Europa del Este y la ex-Unión Soviética llevaron al Banco a abrir sus préstamos a esa región, lo que conllevó significativas consecuencias para los bosques. El Banco ya está implicado en varios nuevos proyectos, muchos de los cuales han suscitado controversias. El tratamiento que en la Revisión se hace de este tema es sumamente débil y hace pensar que, en lugar de aprender de su experiencia en los países tropicales, el Banco está en tren de repetir los mismos errores del pasado –una vez más- promoviendo de manera entusiasta el aumento de la corta sin prestar la debida atención a los impactos sociales y ambientales esperados, ni tener en cuenta en forma adecuada las limitaciones políticas e institucionales de que padecen los gobiernos prestatarios. Es preciso que se lleven a cabo muchos más estudios detallados y consultas con ONGs y hasta tanto esto no se haya logrado, el Banco debería ser mucho más cauto en sus prescripciones para el sector forestal en dichos países. Las mismas preocupaciones son aplicables al caso de los bosques boreales y del trópico seco. 12. Análisis pobre de los proyectos de conservación de bosques La Política Forestal de 1991 pone un auspicioso énfasis en la Conservación de los Bosques. Empero, la Revisión no tiene en cuenta los problemas de balance de pagos en que incurren los países prestatarios al solicitar préstamos para financiar el manejo de parques nacionales. Los retornos, en divisas, a ser obtenidos de estas inversiones pueden ser de muy largo plazo. Por otro lado, en tanto la Revisión menciona muchos proyectos de biodiversidad del GEF (Fondo Mundial para el Medio Ambiente) –que están financiados con subvenciones- ni siquiera hace alusión a las conclusiones críticas formuladas en la Revisión del GEF acerca de los severos problemas que enfrentan dichos proyectos. En especial, la Revisión no examina los serios problemas derivados de que los fondos del GEF se rigen por el concepto viciado de costos incrementales para beneficios globales. Lo que es más, mientras que la Política Forestal prioriza una novedosa planificación de la conservación, que incluya a las comunidades locales, la Revisión no evalúa los progresos tendientes a alcanzar esa meta y evita mencionar la relocalización forzada de pueblos habitantes de l os bosques que se ha dado en recientes proyectos de conservación financiados por el Banco y por el GEF. 13. Enfoque viciado respecto de las plantaciones La revisión resume los esfuerzos realizados desde 1991 para instalar plantaciones en países con selvas tropicales (bajo la denominación de "Expansión de los Recursos"). Sin embargo, el documento evita abordar algunas de las cuestiones claves emergentes de las plantaciones en los últimos años, tales como: la medida en que el establecimiento de plantaciones contribuye (o no) a la conservación de los bosques naturales; si las plantaciones ocasionan problemas a los habitantes locales poseedores de derechos comunitarios o si contribuyen al bienestar de las poblaciones locales, y si -o de qué manera- pueden conciliarse la subsistencia a nivel local con los intereses comerciales externos; cuáles son los criterios para la conversión de bosques naturales o degradados u otras tierras en plantaciones. Dada la importancia que la instalación de plantaciones habrá de tener en futuros préstamos del Banco (especialmente en las inversiones de la CFI) es preciso que este tema sea tratado con mucha mayor profundidad. 14. Correlaciones no fundamentadas respecto de la valoración de los bosques La Revisión también persiste en mantener algunos supuestos muy cuestionables en relación con la economía forestal, que siguen influenciando negativamente los préstamos del Banco. En especial –siguiendo una línea de pensamiento anterior del organismo- la Revisión supone que una mayor valoración de los bosques, reflejada en precios más altos de los productos forestales y derechos de corta, etc., habrán de promover un manejo más prudente de los bosques. No se presenta evidencia alguna que fundamente este supuesto. En la Revisión se ignoran notorios ejemplos a nivel nacional en los cuales la mayor valoración de los bosques ha acelerado el madereo insustentable y la subsiguiente desaparición de los bosques. Asimismo, la Revisión mantiene una posición doctrinaria respecto de la inconveniencia de establecer prohibiciones a la exportación de madera rolliza. La misma carece de un análisis de los costos y beneficios sociales y ambientales de tal prohibición y no aprecia de qué manera un aumento en los precios frontera se vinculan con la extracción de madera y con la generación de una capacidad interna de procesamiento. Lejos de mejorar la eficiencia en la corta y el procesamiento, el levantamiento prematuro de la prohibición de exportación de rollizos amenaza con provocar un colapso en las industrias de procesamiento nacionales y con provocar la apertura de bosques pobremente regulados a la extracción incontrolada por parte de empresas extranjeras. La Revisión no aborda estos problemas. 15. No se dan explicaciones sobre las fallas de la reforma política e institucional Pese a que el Banco ha reiterado su idea de que la reforma política, más que las inversiones, debería ser su prioridad al apoyar una mejora en el manejo forestal, el borrador de la Revisión destaca que hasta ahora el organismo no ha logrado implementar ningún enfoque con el fin de identificar o promover reformas. Además, reconoce que el apoyo prestado a las reformas institucionales ha sido magro, y que a veces se ha apoyado actividades institucionales contraproducentes. No obstante, en la Revisión no se analiza porqué se han dado esas fallas ni qué soluciones se proponen para rectificarlas. 16. Inadecuada atención a los productos forestales no madereros En tanto el Banco siga refiriéndose a estos productos como "menores", seguirá prestándoles una atención insuficiente en el desarrollo de los proyectos, tal como ha sucedido en la Revisión. Esto sugiere que el Banco todavía no tiene una visión holística de los bosques. Es preciso que la Revisión adopte una perspectiva multi-propósito, en la que se reconozcan los múltiples valores de los bosques. Recomendaciones: Deseamos enfatizar que vemos con buenos ojos la voluntad evidente del Banco de entrar en un diálogo abierto acerca de la Revisión mediante consultas con las ONGs. En especial, quedamos impresionados por la actitud franca y constructiva del Equipo Central de Bosques, que destacó al final de la ronda de consultas, que estaba procurando obtener más insumos de parte de las ONGs a efectos de profundizar y ampliar su análisis y mejorar así la Revisión. Estamos deseosos de seguir contribuyendo con este proceso y esperamos que Uds. consideren esta carta como un genuino intento de mejorar la Revisión y, por lo tanto, la política de préstamos del Banco para el sector forestal. Al mismo tiempo, resulta evidente que las carencias de la Revisión tal cual está formulada no son menores y han de requerir un sustantivo trabajo ulterior para que la Revisión pueda contribuir de manera efectiva a la evolución de la política del Banco en relación con los bosques. Por lo tanto exhortamos a: 1. Que se postergue la fecha de presentación de la Revisión a los Directores Ejecutivos para permitir el tiempo suficiente para la realización de una Revisión adecuada. 2. Que se resuelvan plenamente los temas destacados más arriba –así como otros surgidos durante la ronda de consultas- en el proceso de revisión. 3. Que se amplíe el alcance de la Revisión a efectos de incluir una evaluación de la medida en que los préstamos al sector no forestal, incluyendo los préstamos para reformas macroeconómicas y estructurales, están en consonancia con dicha política. 4. Que el equipo encargado de la revisión realice por lo menos un muestreo de evaluaciones a campo, en colaboración con ONGs y organizaciones sociales locales, para evaluar la precisión de la información disponible. 5. Que mientras tanto la Junta manifieste claramente al personal operacional del Banco la urgente necesidad de que se avenga cuidadosamente a las políticas existentes respecto del sector forestal y no-forestal. Es necesario recordar seriamente al personal del Banco la necesidad de que adopten un enfoque precautorio en todos los préstamos en que estén implicados los bosques. 6. Que el Banco amplíe su prohibición de financial la corta en bosques primarios, a los bosques tropicales secos, los templados y los boreales, los cuales son igualmente vulnerables a las prácticas abusivas. 7. Que el Banco establezca un mecanismo permanente e independiente para el monitoreo y la evaluación de sus actividades relativas a los bosques. Esperamos se sirvan informarnos acerca de cómo Uds. planean encarar estos temas Por mayor información contactar a: Ricardo Carrere Marcus Colchester Korinna Horta Por Información del Banco Mundial sobre la FPIRS:
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Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales
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