Políticas
sobre “deforestación “evitada” y pueblos indígenas y comunidades
locales: se necesita un urgente debate sobre sus potenciales impactos
sociales
La conservación
de los bosques vuelve a la agenda internacional del clima... ¡a
lo grande!
Cada vez más
gobiernos del Norte y el Sur, agencias bilaterales de desarrollo,
bancos multilaterales de desarrollo y grandes ONG conservacionistas
arguyen que habría que compensar a los “países” por la protección
de los “reservorios de carbono” en los bosques. Según algunas propuestas,
los planes de protección de los bosques de los gobiernos del Sur
generarían derechos de contaminación que estos gobiernos podrían
vender a las industrias del Norte para permitirles que continúen
con sus prácticas contaminantes de siempre.
Prácticamente
todos los entusiastas de tales políticas de “deforestación evitada”
rechazan el enfoque “proyecto por proyecto” de conservación de los
bosques. Para esta opción de política, que en la terminología oficial
de la Convención sobre Cambio Climático se conoce como Reducción
de emisiones de la deforestación (RED), lo que quieren es planes
nacionales o regionales que abarquen grandes superficies
de bosque. Con esto, alegan, se reducirían los costos de supervisión,
pues es mucho más barato medir la deforestación desde un satélite
que visitar cantidades de proyectos diferentes sobre el terreno.
Quienes proponen
la “deforestación evitada” (DE) dicen también que acreditar los
“países” en tanto agentes responsables de salvar los bosques contribuiría
a promover un enfoque más amplio de las políticas forestales nacionales,
que a su vez podría ayudar a impedir que la protección del bosque
en un lugar lleve a la deforestación en otra parte del mismo país.
No obstante,
con toda la excitación en torno a la DE se ha prestado relativamente
poca atención a los riesgos y problemas sociales y al impacto potencial
sobre los pueblos indígenas y las comunidades locales que dependen
de los bosques para su sustento, cultura y bienestar. Los movimientos
y activistas por los bosques tendrán que participar en este debate
debido al gran impacto que podría tener sobre sus bosques ancestrales
y sus derechos y libertades fundamentales.
¿Fondos públicos
o comercio mundial de carbono?
Algunos
gobiernos, entre los que se destaca el de Brasil, proponen que los
incentivos económicos para que los países en desarrollo protejan
los bosques deben proceder de un fondo internacional especializado
creado con dinero público de países donantes. En el informe del
gobierno británico Stern Review on the Economics of Climate
Change (“Informe Stern sobre la Economía del Cambio Climático”)
publicado a principios de 2007, el ex economista del Banco Mundial
sir Nicholas Stern recomienda que “... el apoyo internacional
a la acción de los países para impedir la deforestación debe empezar
en cuanto sea posible...” mediante planes piloto que “... podrían
basarse en fondos [creados] con contribuciones voluntarias de países
desarrollados, empresas y ONG”. Stern sugiere que los fondos públicos
para la DE podrían destinarse allí donde sean más beneficiosos en
un país y utilizarse para trabajar en la reducción de la pobreza
y las causas subyacentes de la deforestación.
Por otra parte,
grandes ONG conservacionistas, empresas de “finanzas del carbono”
y “forestación del carbono” y algunos gobiernos del Sur como Costa
Rica y Papúa Nueva Guinea alegan que los fondos públicos nunca brindarán
suficiente dinero para garantizar la financiación adecuada y sostenida
de la deforestación evitada. Este grupo sostiene que solamente un
comercio global de créditos de contaminación podría proporcionar
fondos suficientes para planes RED efectivos. Entre los defensores
del comercio de DE se encuentran cada vez más consultores de empresas
de finanzas del carbono ansiosos por ganar mucho dinero con el comercio
del carbono de los bosques, como por ejemplo EcoSecurities. Estas
compañías y estos empresarios, junto con varios científicos forestales,
grandes ONGs y el Banco Mundial, están ahora dedicados a ejercer
una fuerte presión sobre los gobiernos donantes para convencerlos
de que brinden apoyo legal e institucional a los mercados mundiales
de carbono de los bosques.
El Banco Mundial
busca captar fondos mundiales del carbono
En
relación con el financiamiento mundial de la retención del carbono
de los bosques, el Banco Mundial apoya una mezcla de enfoques públicos
y de mercado. El Banco se está moviendo con rapidez intentando captar
todo nuevo fondo para la deforestación evitada como componente central
de su controvertida propuesta de una nueva Alianza Forestal Mundial
(GFA) con grandes ONGs conservacionistas como The Nature Conservancy,
Conservation International y el WWF. En el marco de la GFA el Banco
pretende establecer planes piloto de deforestación evitada en cinco
países tropicales en virtud de su propuesta Forest Carbon Partnership
Facility (FCPF) y solicitó al Grupo de los 8 países más industrializados
que respalde esta iniciativa en su próxima cumbre, que se realizará
en Alemania en junio de 2007.
Mientras tanto,
el Banco ya está invitando a los gobiernos de Papúa Nueva Guinea,
Costa Rica e Indonesia y a organismos regionales de Brasil y la
República Democrática del Congo a financiar la protección de los
bosques mediante la deforestación evitada. En mayo de 2007 el Banco
Mundial procuró persuadir a estos países de firmar acuerdos para
limitar las emisiones de carbono causadas por la deforestación para
2009 o 2010 a cambio de US$ 250 millones en inversiones.
¿Otra vez
el PAFT?
Sin embargo parece
que una vez más los planes del Banco Mundial, los gobiernos y las
ONGs para combatir la deforestación en lo nacional, así como sus
propuestas de incluir la conservación en la economía mundial del
carbono, se están elaborando con poca o ninguna participación informada
de los pueblos de los bosques que podrían resultar afectados. Durante
una reunión realizada recientemente en Oxford, el Programa por los
Pueblos de los Bosques recibió una desagradable sorpresa al
oír de los consultores forestales que los derechos humanos y los
problemas de los pueblos indígenas son un “asunto lateral” y una
“distracción” de las políticas de protección de los bosques. Admiten
que desgraciadamente algunos pueblos indígenas podrían resultar
“destrozados”... ¡pero este puede ser el precio que hay que pagar
para lograr el objetivo más importante de retardar el cambio climático!
Sin embargo,
cualquier expansión e instrumentación rápida de los planes de DE
sin la participación de los pueblos de los bosques y sin la debida
consideración a los derechos y asuntos sociales corre el riesgo
de repetir los errores anteriores de las fracasadas iniciativas
mundiales para enfrentar la deforestación tropical (como el Plan
de Acción Forestal en los Trópicos (PAFT) dirigido por la
FAO y el Banco Mundial en la década de 1980).
[i]
Riesgos
sociales potenciales
Quienes apoyan
los nuevos planes de “deforestación evitada” alegan que las tasas
de compensación deben ser superiores a las ganancias de otros usos
de la tierra que causan directamente la deforestación (como la expansión
de la palma aceitera, las plantaciones industriales de árboles,
la conversión a la agricultura, la extracción de hidrocarburos,
etc). Según cifras actuales, cada año los gobiernos podrían ganar
cientos o incluso miles de millones de dólares por no cortar los
bosques.
Dichas sumas
podrían llegar a ser suficientemente elevadas como para crear incentivos
para que las autoridades de los bosques estatales y las zonas protegidas
expulsen de los bosques a quienes consideren “invasores”. En su
afán de recibir pagos compensatorios por mostrar a los satélites
que el bosque ya no se tala ni se quema, los organismos de protección
de los bosques excesivamente puntillosos podrían sentir la tentación
de expulsar a los agricultores itinerantes e impedir cualquier uso
del bosque por parte de los habitantes tradicionales del bosque
y otras comunidades que de él dependen.
Políticas
forestales impuestas desde arriba y el regreso de la “conservación
con pistolas y guardianes”
Entre los posibles
resultados se cuentan el aumento del control del Estado sobre los
bosques, que se culpe injustamente a los pueblos indígenas y marginales
de ser las “fuerzas motoras” de la deforestación, la violación de
derechos consuetudinarios sobre la tierra y territoriales, la división
del bosque en zonas a cargo del Estado y las ONGs sin participación
informada de los habitantes del bosque, la imposición desigual de
los costos de la protección del bosque a los pueblos indígenas y
las comunidades locales mediante contratos comunitarios desiguales
y abusivos, especulación de bienes raíces, usurpación de tierras
y conflictos por la tierra (empeorados por demandas rivales de compensación
DE), corrupción y malversación de fondos internacionales por parte
de las élites nacionales y mayores desigualdades y conflictos potenciales
entre beneficiarios y no beneficiarios de fondos DE.
¿RED o REDD?
Entre quienes
proponen los nuevos planes DE hay quienes quieren, como el gobierno
de India, que los planes de reforestación y regeneración natural
también reciban compensación, igual que la conservación de los bosques.
Esta idea se denomina Reducción de Emisiones por Deforestación y
Degradación (REDD). Otros señalan que la inclusión de planes de
reforestación plantearía los mismos problemas científicos y sociales
que se asocian con los muy criticados proyectos de compensación
de carbono que implican la plantación de árboles.
[ii]
También surgirían dudas en cuanto a qué cuenta
como “degradación”. Otros defensores influyentes de la DE como Brasil
sostienen que los planes globales deben limitarse a la deforestación
solamente (RED).
Problemas
no resueltos con el comercio de carbono
Un problema de
la DE es que requiere que se mida cuánto bosque se ha salvado por
encima del “umbral” de una tasa de deforestación del tipo “negocios
normales”. Dicha tasa, por supuesto, será determinada por un reducido
círculo de especialistas técnicos, con todas las posibilidades de
corrupción intelectual que ello implica.
Los planes que
incluyen el comercio de carbono tienen otro problema. Algunas organizaciones
de pueblos indígenas y campañas por la justicia social han cuestionado
la ética, política y ciencia del comercio de existencias de carbono
en el mercado internacional.
[iii]
Estos críticos no aceptan la idea de que el cambio
climático pueda o deba resolverse permitiendo a los emisores industriales
y corporativos del Norte comprar a los gobiernos de los países del
Sur que tienen muchos bosques el “derecho” a seguir contaminando.
También rechazan la noción de que el valor de los bosques pueda
reducirse al valor monetario de sus reservas de carbono y destacan
que para su gente los valores culturales y espirituales no monetarios
de sus bosques tienen la mayor importancia y deben respetarse. Sostienen
que el comercio de créditos de carbono no es práctico porque no
enfrenta la causa principal del cambio climático:
continuación y aumento de las emisiones de combustibles fósiles.
[iv]
Luego está la
cuestión de la propiedad y la soberanía: ¿Pueden los compradores
extranjeros “adquirir” reservas de carbono en bosques en pie que
no pertenecen al Estado ni a propietarios individuales sino que
más bien son una posesión colectiva según las leyes consuetudinarias
y el título aborigen? En tales casos, ¿cómo y en qué términos se
obtendría el consentimiento previo?
¿Y los pueblos
de los bosques?
Hay quienes argumentan
que con un fondo público podrían evitarse muchos de los problemas
científicos, legales y éticos asociados con un mercado global del
carbono –aunque no la cuestión esencial de permitir que los contaminadores
sigan contaminando. Además, los fondos públicos y de la Asistencia
Oficial para el Desarrollo (AOD) para planes DE mundiales
y nacionales en gran escala podrían acarrear también riesgos sociales.
Ante ello, quienes apoyan la idea responden que si estos riesgos
pueden eliminarse o reducirse, las políticas DE y un aumento de
la financiación por fuera del comercio del carbono podrían ofrecer
algunas oportunidades importantes a los pueblos indígenas y las
comunidades que dependen de los bosques. Sin embargo, poco se dice
acerca del pleno respeto de sus derechos o sobre sus prioridades
y capacidad de toma de decisiones en el diseño y la instrumentación
de las políticas de deforestación evitada.
En caso de que
estos esquemas fueran instrumentados, las políticas AD deberían
al menos incluir sólidas garantías, que puedan hacerse cumplir localmente,
de que se respetarán los derechos humanos y se abordarán los asuntos
relacionados con la igualdad, el gobierno y los derechos. Las promesas
vagas de que todos esos asuntos se resolverán con la futura certificación
de los bosques RED, como alegan muchas ONGs conservacionistas y
el Banco Mundial, no alcanzan. Deben establecerse garantías seguras
de que se respetarán los derechos de los pueblos de los bosques
antes de que los gobiernos, los donantes internacionales y los bancos
multilaterales de desarrollo arremetan con los planes RED.
Se necesita
un debate urgente sobre los aspectos sociales de las políticas de
deforestación evitada
Como primer paso
es esencial que los pueblos indígenas y otros movimientos de base
participen plenamente, en lo nacional y en lo internacional, en
el debate sobre los pro y los contra de la deforestación evitada
en las políticas climáticas globales.
¿Quién decidirá
cuáles zonas de bosque estarán o no en los planes DE nacionales?
¿Quién decidirá sobre la tenencia de la tierra y los derechos de
propiedad sobre los bosques incluidos en programas de deforestación
evitada? ¿Quién determina cuáles son los bosques que podrían aspirar
a un pago REDD y en qué forma? ¿Cómo habría que usar los bosques
protegidos? ¿Qué actividades se permitirían y cuáles serían prohibidas
en los bosques protegidos con el fin de recibir una compensación
DE? ¿Quién recibirá los pagos compensatorios? ¿Beneficiarán realmente
a los habitantes locales estos planes?
Este debate debe
comenzar sin dilación para que los pueblos de los bosques puedan
evitarse una nueva ronda de políticas forestales mundiales y nacionales
impuestas de arriba a abajo que no toman en cuenta sus derechos
ni sus intereses. Los movimientos por los bosques deben organizarse
para debatir estos asuntos, desafíos y oportunidades lo más pronto
posible de modo de poder comprometer a los gobiernos y responsables
de las políticas. Sin esto, lo más probable es que no se respeten
sus derechos en el diseño y la instrumentación de las futuras políticas
de deforestación evitada.
Este artículo
fue compilado por Tom Griffiths, Programa para los Pueblos de los
Bosques (FPP), correo-e:
tom@forestpeoples.org. Hay más
información sobre algunos de los problemas sociales planteados por
las políticas mundiales para evitar la deforestación en el artículo
Seeing RED: Avoided deforestation and the rights of Indigenous
Peoples and local communities, disponible en inglés en:
http://www.forestpeoples.org/documents/ifi_igo
/avoided_deforestation_red_jun07_eng.pdf
[i]
Véase Colchester, M y Lohmann,
L (1990) The Tropical Forestry Action Plan: What Progress?,
WRM y The Ecologist, Penang y Sturminster Newton.
[ii]
WRM (2000) Climate Change
Convention: Sinks that stink WRM, Montevideo
[iii]
Foro Internacional de Pueblos Indígenas y
Comunidades Locales sobre Cambio Climático (2000)
“Segundo Foro Internacional de Pueblos Indígenas sobre Cambio
Climático -Declaración de los Pueblos Indígenas sobre el cambio
climático”, La Haya, 11 y 12 de noviembre de 2000;
[iv]
Véase especialmente Lohmann,
L (2006) “Carbon Trading: a critical conversation on climate
change, privatisation and power”, Development Dialogue No.48
(setiembre de 2006)
