Indonesia:
la política gubernamental de desarrollo de
la palma aceitera
Si se analiza la evolución de la legislación
sobre plantaciones de Indonesia es posible identificar cinco fases
en las políticas gubernamentales para el desarrollo de la palma
aceitera en ese país. Las llamaremos fase PIR-Trans (hasta octubre
de 1993), fase de desregulación (1993-1996), fase de privatización
(1996-1998), fase de cooperativas (1998-2002) y la actual
fase de descentralización (2002-2006). Es de señalar, sin embargo,
que estas fases nunca fueron del todo diferenciadas y que la iniciación
de una nueva etapa no implicaba necesariamente el fin de los procesos
iniciados con anterioridad.
PIR-Trans: Antes de octubre de 1993 los
esfuerzos del gobierno para establecer plantaciones de palma aceitera
se centraban en tomar zonas forestadas de las islas exteriores y
adjudicárselas a los operadores de PTPN [empresa estatal de plantaciones],
que controlaban tanto los establecimientos inti [operaciones
en gran escala en zonas de gran extensión] como los plasma
[pequeños establecimientos operados en forma individual], abastecidos
de trabajadores y pequeños propietarios gracias al programa Transmigración.
En 1986 y 1990 se aprobaron leyes concebidas para garantizar una
mejor coordinación entre los organismos del gobierno y así acelerar
el proceso necesario para permitir la liberación de tierras boscosas
para su conversión. El control sobre los bosques permaneció centralizado
y las oficinas forestales regionales (Kanwil Kehutanan) solamente
tenían autorización para liberar hasta 100 hectáreas para plantaciones.
Durante este período los derechos consuetudinarios
sobre la tierra de las comunidades residentes a menudo no se reconocieron.
En su lugar se insertó a los indígenas en los planes de Transmigración,
reubicándolos en aldeas transmigrantes formadas con personas del
lugar (Translok) o en asentamientos mixtos (Transmigrasi sisipan)
compuestos de personas del lugar e inmigrantes auspiciados por el
Estado procedentes de Java, Madura y Bali. La mayoría de los planes
PIR-Trans adjudicaban solamente dos hectáreas a cada familia transmigrante
y se esperaba que en una mitad se cultivara arroz y en la otra palma
aceitera para abastecer las fábricas construidas a lo largo del
establecimiento central. Los inmigrantes se quejaban de las malas
viviendas, los bajos precios de los racimos de fruto de palma aceitera
fresco (FFB) y las largas demoras en el pago de salarios, la cancelación
de deudas y la transferencia de títulos de propiedad.
Fase de desregulación: En octubre de 1993
el gobierno aprobó dos leyes como parte de un paquete nacional de
políticas para la desregulación. El objetivo general de la política
era dar a los gobernadores locales mayor autoridad para promover
el desarrollo regional, procurando al mismo tiempo que las empresas
privadas asumieran un compromiso a largo plazo con las zonas en
las que estaban invirtiendo. En virtud de estas leyes los gobernadores
podían emitir permisos para la conversión de zonas boscosas de hasta
200 hectáreas, en tanto las superficies mayores siguieron siendo
responsabilidad del Directorio General de Cultivos Estatales, en
Yakarta. Por otra parte, a las empresas privadas que solicitaron
permisos de conversión no se les permitió transferir los derechos
sobre las propiedades arrendadas de esta manera.
Fase de privatización: Los últimos años
de la dictadura de Suharto fueron testigo de una iniciativa concertada
de varios sectores, incluido el de los cultivos estatales, para
privatizar las empresas paraestatales, alentar las iniciativas del
sector privado y facilitar la inversión directa extranjera. Se aprobaron
varias leyes pensadas para acelerar el desarrollo de los cultivos
estatales de esta manera y garantizar el juego limpio entre las
empresas. Se aclararon los procedimientos para que las empresas
obtuvieran permiso para establecer plantaciones: un permiso temporal
de un año al comienzo (ijin prinsip), que podía convertirse en permiso
permanente (ijin tetap) y al que podía agregársele un permiso de
expansión (ijin perluasan). Se introdujeron requisitos para asegurar
que las empresas que pensaban convertir bosques obtuvieran primero
el consentimiento de las empresas
con permiso para madereo (HPH) en esas mismas zonas. Una nueva ley
aclaró también que las tierras boscosas taladas y plantadas con
cultivos estatales se clasificarían como tierras agrícolas en los
Planes Espaciales Provinciales, aunque sin derecho a permisos de
plantación.
Fase de cooperativas: La caída del régimen
de Suharto dio lugar a una era de reformas (reformasi) que permitió
a los políticos con ideas alternativas sobre el desarrollo rural
ganar poder durante algún tiempo. Hubo esfuerzos para estimular
modelos de desarrollo que permitirían a las comunidades locales
beneficiarse más directamente de las tierras y los recursos naturales.
Al mismo tiempo que se aprobó una ley que prohibía la conversión
de los bosques protegidos (hutan lindung), armonizando así
los procedimientos de planificación espacial locales y regionales,
se aprobó un decreto que permitía el otorgamiento de permisos de
plantación por tres años (ijin usaha perkebunan) a las cooperativas.
Los gobernadores provinciales podían adjudicar hasta 1.000 hectáreas
y el Ministerio de Bosques y Cultivos Estatales central, hasta 20.000
hectáreas.
Fase de descentralización: La caída de
Suharto trajo también un período de cambio político radical en Indonesia,
por el cual se confiaron a los gobiernos y legislaturas locales
mayores poderes para el control de tierras y recursos y la administración
de presupuestos regionales. A partir de 2002 estos cambios tienen
también algunos impactos sobre el desarrollo del sector de la palma
aceitera, aunque las autoridades locales todavía tienen que limitarse
a promover plantaciones de mediana escala. Una nueva ley permite
a los regentes a nivel de distrito (bupati) otorgar permisos de
hasta 1.000 hectáreas, mientras que todo caso de superposición de
límites de distrito es prerrogativa de los gobernadores provinciales.
Sin embargo, la autoridad para conceder permisos de más de 1.000
hectáreas fue confiada al Ministerio de Agricultura. Además, en
respuesta a las inquietudes sobre el ritmo al que se estaban talando
bosques para convertir en plantaciones a pesar de que había grandes
superficies de tierras degradadas disponibles para plantar, el gobierno
aprobó en 2005 otra ley que establece una moratoria a la conversión
de bosques en cultivos estatales.
La moratoria se introdujo tras la firma
de una carta de intención entre el gobierno de Indonesia y el FMI,
aunque no quedó claro cuánto tiempo debe mantenerse ni si se trata
de una moratoria a la propia conversión de la cobertura forestal
o una moratoria al cambio de categoría de las tierras boscosas para
permitir la plantación. En febrero de 2005 el Ministerio de Bosques
emitió dos circulares contradictorias al gobierno local. Una declaraba
que la moratoria todavía estaba en vigor y la otra que el Ministerio,
con el fin de optimizar el uso de las tierras boscosas para los
cultivos estatales, evaluaría propuestas de conversión según sus
méritos. Se percibe la misma visión dividida en la forma en que
el Ministerio ha respondido a la propuesta de establecer 1,8 millones
de hectáreas de plantaciones de palma aceitera en el corazón de
Borneo.
Extraído de: “Promised Land: Palm Oil
and Land Acquisition in Indonesia - Implications for Local Communities
and Indigenous Peoples”, por el Programa para los Pueblos de los
Bosques (FPP), Sawit Watch, HuMA y el Centro Mundial de Investigación
Agroforestal (ICRAF),
http://www.sawitwatch.or.id/images/Publikasi/Land%20Acquisition%20(English).pdf
