• République démocratique du Congo : après la guerre, la lutte pour la forêt

– République démocratique du Congo : après la guerre, la lutte pour la forêt

Les forêts tropicales humides de la République démocratique du Congo (RDC, ancien Zaïre), et les millions de personnes qui les habitent, se trouvent dans une situation critique. La plupart du pays n’a pas encore été touchée par l’exploitation forestière industrielle de grande échelle et le défrichage qui ont pratiquement éliminé les forêts tropicales à d’autres endroits de l’Afrique. Néanmoins, cette situation est sur le point de changer avec la fin de plusieurs décennies de chaos économique et de guerres civiles.

Les agences internationales, dont la Banque mondiale et l’Organisation de l’ONU pour l’alimentation et l’agriculture, sont en train de prévoir un vaste « développement » des forêts de la RDC. Il est possible que des dizaines de millions d’hectares de forêt soient ouverts aux entreprises forestières. Les droits et les moyens de vie de millions de personnes seront en danger.

Le processus qui a démarré risque d’être bientôt irréversible et de provoquer la perte de la plupart d’une forêt tropicale qui est la deuxième du monde par ses dimensions. Cela pourrait constituer la première grande catastrophe environnementale du XXIe siècle.

Après des décennies de gouvernement despotique par Mobutu Sese Seko, la RDC a sombré dans une « guerre civile » dans laquelle ont été impliquées rien moins que neuf puissances étrangères. D’après les estimations, cette guerre a coûté la vie à 3,5 millions de personnes. En décembre 2002, un accord a été conclu suivant lequel Joseph Kabile restait le président, avec quatre « vice-présidents » appartenant aux groupes rebelles. En juin 2003, un « gouvernement de transition » a été établi ; les élections nationales sont prévues pour 2005 ou 2006.

Le carnage généralisé dans le pays s’est arrêté. Néanmoins, des batailles sporadiques et brutales éclatent encore, et la plupart de la région orientale de ce vaste pays est encore sous le contrôle nominal de groupes « rebelles », en un tissu complexe d’alliances alternatives entre diverses factions, groupes ethniques et milices, avec l’appui et la participation des armées des pays voisins.

En partie du moins, la guerre a été exacerbée par la compétition pour le contrôle des ressources naturelles. Le Panel d’experts du Conseil de sécurité des Nations unies sur l’exploitation illégale des ressources naturelles de la RDC, a informé en octobre 2002 que « des élites corrompues et criminelles » de la RDC et des pays voisins (tels l’Ouganda et le Rwanda) profitaient de la guerre civile pour obtenir l’accès aux minéraux, au bois et à l’ivoire. Les profits de l’extraction minière et de l’exploitation forestière illégales ont été utilisés pour acheter des armes et des munitions, perpétuant ainsi le conflit.

Certains observateurs – y compris le Panel d’experts du Conseil de sécurité de l’ONU, dans un rapport secret – craignent que le gouvernement et les factions rebelles ne soient en train de mettre à profit la « paix » actuelle pour poursuivre leur pillage des ressources, se regrouper et se réarmer ; ils considèrent comme fortement probable qu’il éclate un nouveau conflit de grandes proportions.

L’exploitation illicite et incontrôlée de ces ressources a eu des répercussions sociales et environnementales dévastatrices dans certaines localités. Des habitants des forêts, tels que les pygmées Twa de la RDC orientale, ont été gravement atteints durant le conflit. En plus d’avoir subi des traitements brutaux – qui comprendraient des cas de cannibalisme et de génocide – aux mains des diverses factions, les Pygmées ont souffert de la disparition des ressources alimentaires sauvages, que les armées, les milices et les millions de réfugiés fuyant le conflit ont exploitées.

Avec l’établissement en 2003 du gouvernement de transition, la communauté internationale s’est hâtée de reconstruire les institutions politiques et l’économie du pays, en particulier en encourageant l’investissement étranger. Les forêts de la RDC sont perçues comme une source potentielle de recettes d’exportation rapides, et l’industrie du bois est considérée comme susceptible de relancer l’économie du pays.

Les forêts de la RDC couvrent une superficie de 1,3 millions de kilomètres carrés, plus du double du territoire de la France. D’après les estimations de la Banque mondiale, quelque 35 millions de personnes (70 % de la population du pays) les habitent ou dépendent, d’une manière ou d’une autre, de ces forêts.

On croit que les agriculteurs bantous ont migré, il y a plusieurs milliers d’années, vers les régions boisées qui auraient déjà été habitées par les cueilleurs-chasseurs Mbuti et Twa. La Banque mondiale estime qu’à l’heure actuelle le revenu moyen par personne (90 USD par an) est le plus faible du monde.

Le chaos économique des décennies du gouvernement Mobutu, et l’absence d’investissement en infrastructures, ont fait qu’une part relativement petite des forêts ont été exploitées de façon industrielle, quoique une poignée d’entreprises, surtout étrangères, aient eu accès à l’exploitation de grandes étendues. Le groupe allemand Danzer, par exemple, a bénéficié pendant de nombreuses années de concessions forestières s’étendant sur 2,4 millions d’hectares.

Dans des régions telles que Kivu Nord et Sud, qui possèdent de riches sols volcaniques, des étendues de forêt ont été transformées en terres agricoles, destinées surtout à l’agriculture de subsistance. Autour des villes principales, la récolte de bois de feu provoquée par l’absence d’autres sources d’énergie a elle aussi causé la perte du couvert arboré. Néanmoins, les taux de déboisement sont restés faibles, par rapport à d’autres régions de l’Afrique occidentale et centrale. Cette situation pourrait maintenant changer, sous la houlette de la communauté internationale.

En août 2002, le gouvernement provisoire de la RDC a adopté un nouveau Code forestier. Ce code établit le « cadre » de base de la politique forestière gouvernementale dont, par exemple, le fait que le gouvernement reste propriétaire de toutes les aires boisées. Le code définit à grands traits certaines catégories de forêts : « forêts d’exploitation », « forêts à usage communautaire », « forêts de conservation ». La formulation du code a bénéficié de l’appui de la Banque mondiale. Le paiement en mai 2002 de la « tranche pour le secteur forestier » (15 millions de dollars) du crédit structurel de la Banque a été conditionné à l’adoption de ce code, largement inspiré du Code forestier du Cameroun, développé par la Banque en 1994.

Faisant preuve d’un manque de réalisme extraordinaire, la Banque a supposé que tout le nouveau système légal pour le secteur forestier, composé d’une vingtaine de nouveaux décrets présidentiels et ministériels, pouvait être mis en place en quelques mois seulement, une fois adopté le nouveau Code forestier. Il est d’ailleurs évident que, malgré les exhortations de la Stratégie de la Banque pour les forêts pour un « développement participatif de la politique forestière », elle n’avait aucune intention sérieuse de consulter la population congolaise au sujet des réformes juridiques prévues. En effet, dans un pays aussi grand que toute l’Europe occidentale, dont une bonne partie est encore aux mains des rebelles et où presque aucune infrastructure ne fonctionne, il était impossible d’accomplir une telle tâche en si peu de temps.

En janvier 2003, après l’adoption du nouveau Code forestier, un projet de la FAO a été élaboré, lui aussi financé par la Banque mondiale (et par d’autres), pour le développement et l’adoption de normes légales réglementant l’application du code. D’autre part, la FAO et la Banque mondiale sont en train d’élaborer un système de « zonage » des forêts de la RDC, suivant lequel toutes les forêts du pays seront divisées en zones destinées à l’extraction de bois, à la conservation et à d’autres usages.

La Banque mondiale a pris quelques bonnes initiatives pour réformer l’industrie forestière du pays. Par exemple, elle a poussé le gouvernement à révoquer un certain nombre de contrats d’exploitation et à annuler des concessions forestières de 6 millions d’hectares illicitement octroyées à une entreprise portugaise. De même, elle a pressé le gouvernement d’augmenter substantiellement les impôts forestiers, pour qu’ils contribuent davantage aux finances du pays. Pourtant, l’industrie forestière s’est opposée à ces changements, de sorte que les impôts sont restés très bas (0,10 $US par hectare), et l’exploitation se poursuit toujours dans les concessions illégalement octroyées.

Bien qu’elle ait apparemment échoué à mettre sous contrôle l’exploitation forestière existante, la Banque mondiale a eu une forte participation à des discussions avec le gouvernement de la RDC sur l’expansion massive de l’industrie forestière du pays. Cette industrie a commencé à stagner pendant les dernières années du régime Mobutu et de la guerre civile, mais les documents de la Banque font allusion à la possibilité de multiplier par 60 ou par 100 la production de bois, qui atteindrait environ 6 à 10 millions de mètres cubes par an, et à la « création d’un climat favorable à l’exploitation forestière industrielle ». D’après la Banque, quelque 60 millions d’hectares (soit un peu plus du territoire de la France) sont considérés comme « forêts de production ».

De manière à jeter les bases géographiques de la foresterie de la RDC, la Banque a inclus un volet forêts de 4 millions de dollars dans un projet intitulé « Projet de réunification sociale et d’urgence économique » (en anglais EESRSP), que son conseil a approuvé en septembre 2003. Ce projet inclut l’aide à la préparation d’un « plan de zonage des forêts », censé organiser les zones rurales en trois grandes catégories suivant leurs objectifs essentiels (développement rural, production durable, protection de l’environnement). Bien que la Banque ait déclaré que le zonage est « indispensable pour les droits fonciers et pour l’accès transparent de toutes les parties prenantes aux ressources forestières (c’est moi qui souligne), l’importance de cette affirmation est démentie par le deuxième volet forestier du projet, qui consiste à « jeter les bases de la mise en oeuvre du système de concessions forestières de la nouvelle loi ». En fait, sur les deux seuls « indicateurs de performance » que compte ce projet, un est « le nombre de nouvelles concessions [d’exploitation forestière] octroyées de manière transparente ».

Malgré les politiques spécifiques et les engagements généraux de la Banque mondiale et de la FAO, il n’y a pratiquement pas eu de consultation de la société civile ou des communautés forestières au sujet du nouveau Code forestier ni des décrets qui réglementent son application. Un séminaire d’organisations leaders de la société civile de tout le pays, organisé en novembre 2003, a révélé que presque personne (mis à part un petit groupe de fonctionnaires gouvernementaux et leurs consultants, et quelques membres du secteur privé) n’était au courant de l’existence du nouveau Code forestier du pays, encore moins des changements de grande portée qui étaient prévus.

En novembre 2003, quinze décrets de réglementation du Code forestiers avaient été rédigés ou ébauchés, dont six étaient immédiatement passés à l’étape d’autorisation officielle, ayant été considérés comme « ne requérant pas de consultation ». Neuf décrets étaient à des étapes diverses de « discussion et consultation », mais trois d’entre eux seulement avaient été mis à la disposition d’un petit groupe d’ONG proches du gouvernement.

En février 2004, plus de 150 ONG congolaises, représentant des groupes de tout le pays et incluant un large éventail de groupes ethniques, d’ONG pour le développement et d’associations pour les droits de l’homme et pour l’environnement, ont pris l’initiative sans précédents de présenter une demande conjointe à la Banque mondiale, à la FAO et au gouvernement de la RDC pour que soit arrêté le programme de développement des forêts du pays. Elles ont demandé la suspension de l’élaboration de nouvelles lois forestières et du plan de zonage jusqu’au moment où le Code forestier et les décrets existants auraient été révisés et les droits fonciers traditionnels des populations locales pris en compte dans le nouvel exercice de zonage.

Néanmoins, à la fin 2004 d’autres décrets encore avaient été rédigés ou approuvés par le ministère responsable. Ils concernaient tous le processus d’établissement de nouvelles concessions forestières, et aucun ne traitait des droits des communautés locales, des populations forestières autochtones, des forêts communautaires ni de la protection de l’environnement.

Le « développement » proposé des forêts de la RDC, et la manière dont il a été entrepris, présentent plusieurs dangers graves.

Premièrement, tout en reconnaissant que la population congolaise pauvre a désespérément besoin de développement économique, la Banque et la FAO n’ont pas tenu compte de la grande instabilité politique du pays ni des graves faiblesses du gouvernement. Les autorités de Kinshasa sont pour l’instant incapables d’exercer une gouvernance rudimentaire, par exemple la collecte d’impôts, à beaucoup d’endroits du pays (en particulier dans les régions boisées éloignées), et encore moins de contrôler les activités des entreprises forestières. Une étude menée par les consultants d’ADR pour l’USAID a conclu :

« Le danger qui plane aujourd’hui sur les forêts de la RDC est la faible gouvernance, c’est-à-dire, la probabilité que l’État soit incapable de contrôler efficacement l’accès aux ressources forestières et, une fois les concessions allouées, de contrôler la récolte de bois pour garantir que les frontières de la concession soient respectées, etc. Si l’État s’avère incapable ou peu désireux de contrôler les concessionnaires intérieurs et d’expatrier les concessionnaires étrangers, cela pourrait déclencher un boom de l’exploitation forestière qui risquerait de décimer rapidement les ressources ligneuses du pays. Cela déchaînerait à son tour une vague d’effets négatifs sur l’environnement. »

Le Conseil de sécurité de l’ONU a lui aussi reconnu ces dangers et adopté à l’unanimité une résolution appelant « les États, les institutions financières internationales et autres organisations à assister... dans les efforts de création de structures et institutions nationales appropriées pour contrôler l’exploitation des ressources » en RDC. Cela ne s’est pas encore produit, et rien ne semble annoncer l’établissement d’institutions de ce genre dans un avenir proche.

L’expérience dans d’autres pays, au Cameroun par exemple, montre que, en l’absence d’une réglementation stricte, l’industrie forestière est extrêmement susceptible à la corruption et à l’incurie, et qu’elle peut avoir une influence fortement corruptrice sur les gouvernements et sur les structures administratives en général. Si cela se produisait en RDC, les résultats seraient graves et de longue durée.

Deuxièmement, la démarche de la Banque mondiale pour le développement des forêts de la RDC paraît fondée sur l’hypothèse que l’expansion de l’exploitation forestière industrielle apportera nécessairement des avantages économiques à la population pauvre du pays. Pourtant, rien ne semble prouver qu’une telle supposition soit valable. En fait, il a été évident dans des pays comme le Cameroun que les populations qui habitent la forêts – souvent les plus pauvres parmi les pauvres – en sont encore appauvries, du fait que l’industrie forestière peut détruire les ressources forestières dont elles dépendent pour leur subsistance, les fermes de faibles dimensions, les réserves d’eau douce, le gibier, les fruits, l’huile et les médicaments naturels.

Le développement d’une industrie forestière d’envergure en RDC pourrait donc avoir de graves effets négatifs sur les millions de pauvres du pays. Le rapport de l’ARD l’a bien signalé :

« Du fait des faiblesses gouvernementales, la paix pourrait déclencher une période d’extraction forestière intense dans beaucoup de régions du Congo, causant des ravages dans l’environnement, réduisant ou détruisant la diversité biologique et diminuant matériellement les chances de vie des groupes humains qui dépendent le plus de la forêt pour leur survie, par exemple, les pygmées du Congo (qui totalisent environ 4 000 000 de personnes) ».

Troisièmement, l’approche de la Banque semble ne pas reconnaître que, comme à d’autres endroits de l’Afrique, les populations qui ont été présentes pendant des centaines ou même des milliers d’années dans de vastes étendues de forêt du Congo revendiquent leurs « droits traditionnels » sur elles. Or en RDC, comme à d’autres endroits du monde, les terres boisées ont été déclarées propriété de l’État, et le nouveau Code forestier renforce cette situation. Pourtant, l’expérience dans des pays tels que le Cameroun montre que la non-reconnaissance des droits de la population locale peut provoquer de graves conflits sociaux, violents et persistants.

Quatrièmement, malgré les ramifications environnementales, sociales et économiques de ses interventions dans le secteur forestier de la RDC, aucune des politiques de sauvegarde de la Banque (en matière d’environnement, de foresterie ou de peuples autochtones) n’a été appliquée encore. Le soutien apporté par la Banque en 2002 à la modification de la législation forestière de la RDC faisait partie d’un prêt d’ajustement structurel et n’était donc pas soumis aux politiques de protection. C’est aussi le cas de l’appui de la Banque à la mise en application du Code forestier en 2004.

Comme nous l’avons signalé plus haut, l’aide de la Banque en septembre 2003, pour le « zonage » des forêts de la RDC et la préparation du système de concessions forestières a pris la forme du projet EESRSP. Ce projet étant classé en catégorie B, il relevait de la PO 4.01 sur l’évaluation environnementale, de la PO 4.36 sur les forêts et de la PO 4.12 sur la réinstallation involontaire. Mais la Banque a également appliqué à ce projet la PO 8.50, qui concerne l’aide d’urgence et, de ce fait, l’obligation d’appliquer toutes les autres politiques de sauvegarde a été reportée de 12 mois. En avril 2005, les évaluations sur la société et l’environnement, requises par le projet, n’avaient pas encore démarré. De surcroît, malgré les effets potentiellement dévastateurs de l’expansion des concessions forestières industrielles sur les nombreux Pygmées du pays, les services de la Banque n’ont pas mis en application la PO 4.20 sur les populations autochtones, peut-être parce qu’ils savaient bien qu’il serait très difficile de la respecter.

En plus d’avoir contourné les politiques de protection formelles, les services de la Banque ont toujours refusé d’entamer un dialogue sérieux avec la plupart des ONG nationales et internationales, et ont utilisé des tactiques sournoises pour diffuser des critiques négatives et essayer de corrompre ou de s’attirer les organisations principales. Par exemple, en décembre 2003, la Rainforest Foundation avait adressé une lettre détaillée à la Banque mondiale lui demandant des précisions sur le rôle de la Banque dans le secteur forestier de la RDC et énumérant quelques-uns des problèmes énoncés ci-dessus. En avril 2005 – soit 16 mois plus tard – l’organisation n’avait pas encore reçu de réponse substantielle.

Les premières « rencontres » entre la Banque et ses critiques nationaux et internationaux consistaient en des conférences de 90 minutes prononcées avec colère par le représentant résidant de la Banque. La Banque refusait de discuter les détails de ses activités ou de « coopérer » avec la Rainforest Foundation, sous prétexte que cette dernière avait « donné au public des informations fausses sur la Banque »... mais lorsqu’on lui demandait de préciser quelles étaient ces informations fausses, elle refusait de répondre, sous prétexte que cela équivaudrait à une « coopération ».

Lors d’un « Forum sur les forêts » organisé par la Banque en RDC en novembre 2004, il a été découvert que le brouillon d’une déclaration qu’une ONG de Kinshasa, proche de la Banque, allait émettre, contenait en fait de longs passages rédigés par la Banque elle-même. Cette tromperie maladroite a vite été identifiée par des ONG nationales authentiques qui ont publié à la place, avec des ONG internationales dont WWF, Greenpeace, Conservation International, Wildlife Conservation Society et CARE, la demande de maintien du moratoire de fait sur l’octroi de nouvelles concessions forestières industrielles jusqu’à ce que de nombreuses conditions strictes aient été remplies.

En 2004 et 2005, la Banque a fait circuler de nombreux brouillons d’une « révision du secteur forestier » qui, de toute évidence, vise à justifier a posteriori l’industrialisation des forêts de la RDC qu’elle propose. En un effort désespéré de récupérer une quelconque crédibilité et de montrer qu’elle jouit de l’appui des ONG, la Banque y remercie Greenpeace et Global Witness de leur « précieuse contribution »... mais on a su très vite que Greenpeace avait déjà déclaré par écrit qu’elle ne partageait pas l’analyse de base de la Banque et qu’elle ne voulait pas être associée au rapport ; quant à Global Witness, le personnel de l’organisation n’avait même pas lu le document en question. En mars 2005, reconnaissant peut-être qu’elle était confrontée à des critiques sévères de la part des représentants pygmées les plus actifs et organisés, la Banque a commencé à « organiser » d’autres « ONG de pygmées » à Kinshasa.

Parallèlement à tout cela, la Banque a continué de tromper effrontément le public et les médias à propos de ses intentions. Dans la seule explication substantielle de ses activités forestières en RDC qu’elle ait divulguée, elle affirme dans une « information pour la presse » soigneusement rédigée :

« La Banque n’est pas en train de financer des opérations forestières industrielles en RDC. Le soutien financier actuel au secteur forestier concerne des services consultatifs, des études, des ateliers, des cours de formation et le renforcement des institutions. Ce soutien est fourni à travers plusieurs opérations multisectorielles qui comprennent ... le Projet de réunification sociale et d’urgence économique (EESRSP Cr. 3824DRC). Ce dernier inclut un volet forestier de 4 millions de dollars US qui financera la révision des contrats forestiers et la planification de l’utilisation des terres boisées. »

Cette déclaration omet de mentionner que la Banque soutient aussi, dans le cadre du projet EESRSP, la « mise au point d’un système de concessions forestières » ; elle ne dit pas non plus que la documentation de la Banque elle-même (marquée « à usage exclusivement officiel ») montre qu’elle va en fait mesurer le succès de ce projet au nombre des nouvelles concessions qui auront été octroyées.

Bien que la Banque se soit déclarée désireuse que le développement des forêts de la RDC bénéficie leurs habitants, elle n’a rien fait pour que ce désir se réalise. En revanche, elle a persévéré dans l’erreur fatale de supposer qu’il serait possible d’établir une industrie favorable à l’environnement, à la société et à l’économie, dans un pays au bord de la guerre civile, où le gouvernement n’est tel que de nom et ne sert que les intérêts personnels de ses membres, où les institutions financières sont corrompues et où la gouvernance est, dans le meilleur des cas, encore fragile.

Peu d’observateurs voient là autre chose que du dogmatisme, défendu par des fonctionnaires subalternes de la Banque, avides de promotion et qui, au bout du compte, ne seront pas tenus pour responsables de leurs actes. L’approche de la Banque va bénéficier très peu de personnes en dehors de quelques entreprises forestières, surtout françaises et allemandes, dont on sait qu’elles ont fait de fortes pressions en haut lieu pour que la Banque soutienne cette industrie.

Cela ne veut pas dire que la Banque n’ait rien à faire dans les forêts de la RDC ; en fait, peu d’institutions possèdent comme elle une expertise et un poids économique susceptibles de promouvoir un avenir différent pour les forêts congolaises.

Cela ne veut pas dire non plus qu’il ne faille pas exploiter commercialement le bois des forêts de la RDC. Mais le développement de l’industrie forestière ne doit pas se faire aux dépens des droits et de la subsistance de dizaines de millions d’habitants pauvres de la forêt. Une démarche hâtive de ce genre pourrait provoquer un conflit social long et grave, aurait des effets négatifs sur la partie la plus vulnérable de la société congolaise et causerait des dégâts considérables ou même irréversibles.

Par contre, la Banque mondiale, la FAO et le gouvernement de la RDC devraient adopter une approche susceptible de minimiser les risques de conflit et de dommages environnementaux, et bénéficiant directement la population des forêts, qui est la plus démunie du pays. En particulier, les autorités nationales et internationales devraient, comme la société civile congolaise et internationale l’ont suggéré, maintenir rigoureusement le moratoire sur l’expansion de l’extraction forestière industrielle jusqu’à ce qu’on ait sérieusement considéré d’autres options, cartographié correctement les terres communautaires, reconnu les droits de la population, essayé et mis au point le développement de forêts communautaires.

La Banque devrait accorder la plus forte priorité à la réalisation d’une enquête indépendante sur son échec à appliquer la Résolution 1457 du Conseil de sécurité de l’ONU, son échec à justifier le cours d’action qu’elle a proposé pour les forêts de la RDC, son échec à appliquer ses politiques internes de sauvegarde, et le comportement de ses services à l’égard des ONG nationales et internationales.

A la fin de 2004, les forêts de la République démocratique du Congo étaient encore les forêts tropicales relativement les moins perturbées de la Terre. La communauté internationale a là une occasion unique d’explorer et de mettre en place de nouvelles approches pour remplacer celles qui ont si lamentablement échoué à d’autres endroits du monde.

Simon Counsell, The Rainforest Foundation – UK, adresse électronique : simonc@rainforestuk.com, http://www.rainforestfoundationuk.org

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