• La certification des projets d’exploitation forestière
• Une couverture faussement transparente : le « Groupe consultatif externe »
• La Société financière internationale (SFI) : attirer à n’importe quel prix les capitaux privés vers la foresterie et d’autres secteurs touchant les forêts ?
• La politique sur les habitats naturels : la dérogation institutionnalisée
• Les forêts et l’ajustement structurel : la Banque mondiale passe outre aux objections des parties prenantes et de son propre Conseil d’administration
• Le Guide invisible: une omission “critique”
• Le rôle de la Banque mondiale dans la création du marché du carbone : aider les riches à s’enrichir encore et les pauvres à s’appauvrir davantage, tandis que les subsides aux combustibles fossiles continuent d’affluer
• Le FEM et les peuples autochtones : conclusions d’une étude critique récemment paru

– La certification des projets d’exploitation forestière

En 1998, la Banque mondiale et le WWF ont annoncé qu’ils avaient conclu une nouvelle « Alliance forestière » visant à obtenir que, pour 2005, 200 millions d’hectares de forêts soient certifiées dans les pays clients de la Banque. L’Alliance s’est heurtée à de graves difficultés pour atteindre cet objectif. Du moment que la plupart des activités d’extraction forestière sont menées par des entreprises privées, la Banque manque de poids pour persuader ces sociétés à élever leurs normes de certification, mais la SFI, qui investit dans le secteur privé, n’a pas encore modifié sa politique pour qu’elle s’aligne sur celles du reste de la Banque et, de toute façon, ne fait pas partie de l’Alliance. L’Alliance reconnaît qu’à la date d’aujourd’hui seuls 22 millions d’hectares de forêt ont été certifiés d’après des standards crédibles dans les pays clients de la Banque, mais la contribution des projets conjoints de la Banque mondiale et du WWF dans ce total est loin d’être claire.

Pour que la Banque puisse financer un projet forestier, la nouvelle politique exige que le projet ait été certifié (article 9a) ou bien qu’il possède un plan destiné à lui procurer la certification (article 9b). De son côté, la certification requiert : la conformité aux lois ; la reconnaissance et le respect des droits d’usage et droits fonciers, qu’ils soient fondés sur les lois ou sur la coutume, ainsi que des droits des populations autochtones et des travailleurs ; des mesures visant à maintenir ou améliorer des relations communautaires solides et effectives ; la conservation de la diversité biologique et des fonctions écologiques ; le suivi et l’évaluation. En outre, le système de certification doit être équitable, transparent, indépendant, et basé sur une évaluation effectuée par une tierce-partie. Il doit être d’un bon rapport coût-efficacité et fondé sur des indicateurs de performance objectifs et mesurables, définis au niveau national et compatibles avec les principes et indicateurs internationalement reconnus de la gestion forestière durable ; il doit être défini avec la pleine participation des populations et des communautés locales et d’autres membres de la société civile, et conçu de manière à éviter les conflits d’intérêts.

Pourtant, là où la Banque a eu des interventions importantes dans le secteur forestier, comme dans le cas de la République démocratique du Congo (voir l’article correspondant), rien n’indique que ces critères aient été appliqués. La vigilance avec laquelle l’Alliance Banque mondiale – WWF a suivi ces développements est, elle aussi, mise en question.

L’article 9b permet à la Banque de financer un projet dans une forêt qui n’a pas encore répondu aux exigences de la certification, s’il se conforme à « un plan d’action progressif, assorti de contraintes temporelles, acceptable par la Banque et permettant d’atteindre les normes de la certification ».

En outre, dans sa nouvelle Stratégie forestière la Banque déclarait qu’elle avait « convenu avec les principales agences internationales de conservation qu’elle allait favoriser l’usage généralisé de critères et d’indicateurs de gestion durable des forêts accordés au plan international. Ces critères incluent ceux qui ont été définis par l’ITTC, discutés dans le GIF [et le] FIF, et intégrés dans les principes et critères d’organismes tels que le Forest Stewardship Council ».

Cet élément de la politique de la Banque sur les forêts a encore d’autres problèmes fondamentaux :

•Ni la stratégie ni la politique ne disent clairement ce qui se passe si les entreprises non certifiées au moment de recevoir les prêts ou les subventions de la Banque ne n’établissent pas le « plan d’action » leur permettant d’obtenir la certification. La Banque exigera-t-elle la restitution de ces prêts ou subventions ?

•Dans le cas des systèmes de certification crédibles comme ceux du FSC, un critère important est la « solidité économique » de l’opération. Or, si les opérations certifiées sont déjà solides du point de vue économique, on ne voit pas quel est l’objet de leur accorder des prêts de la Banque mondiale. La stratégie et la politique semblent ignorer ce paradoxe.

Comme tant d’autres éléments de la « stratégie » forestière et des engagements pris par la Banque en 2002, les conditions pour la certification n’ont pas été appliquées dans la pratique. Les auteurs de ce rapport ne connaissent aucun cas où la BIRD ou l’IDA aient exigé la certification pour l’octroi d’un prêt ou d’une subvention au secteur forestier, bien que certains prêts aient été accordés pour le développement de critères de certification nationaux, en particulier en Europe orientale.

Dans sa Stratégie forestière, la Banque suggère d’inclure un expert en certification dans le Groupe consultatif requis dans tous les projets forestiers de la catégorie A. Néanmoins, comme nous l’avons déjà signalé ailleurs dans ce rapport, la Banque a beaucoup affaibli la composition de ce groupe, et elle a contourné l’exigence de la certification, soit en ramenant des projets forestiers controversés à la catégorie B, ou en incluant des interventions dans le secteur forestier dans ses Crédits d’ajustement structurel, qui ne sont pas soumis à la Politique sur les forêts.

Forest Peoples Programme, adresse électronique : info@fppwrm.gn.apc.org, www.forestpepoples.org, et The Rainforest Foundation – UK, adresse électronique : simonc@rainforestuk.com, http://www.rainforestfoundationuk.org

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– Une couverture faussement transparente : le « Groupe consultatif externe »

La Banque mondiale a annoncé qu’elle allait constituer un groupe consultatif externe (External Advisory Group, EAG) pour faciliter la transparence et guider l’application de sa nouvelle politique forestière. Le groupe aurait pour tâche de fournir à la Banque « des conseils indépendants » et aurait « le droit de divulguer ces recommandations ». Il se composerait de représentants des gouvernements clients, des peuples autochtones, des communautés locales, de la société civile, du secteur privé, de la « communauté forestière internationale » et des agences bilatérales et multilatérales.

Rien de tout cela n’est vrai. Ce que la Banque a fait, c’est trier sur le volet un petit groupe de personnes qui participent à l’EAG à titre individuel mais qui appartiennent à RECOFTC, à l’UICN, au CIFOR, à la FAO, au CoFO, au gouvernement du Ghana, à Forest Trends et à une ONG de Papouasie-Nouvelle-Guinée. Il n’y a aucun représentant des communautés locales, des peuples autochtones, du secteur privé ni des agences bilatérales. L’EAG s’est réuni trois fois depuis 2003 mais, malgré ses propres demandes, il n’a pas obtenu que la Banque publie des informations sur sa structure, ses membres ou son cahier des charges. Ni les comptes rendus de ses réunions ni ses recommandations n’ont été diffusés à l’extérieur de la Banque.

À maintes reprises, les ONG ont demandé à la Banque des éclaircissements sur l’EAG, mais la situation reste opaque. Loin de contribuer à la transparence, et malgré les bonnes intentions de ses membres, l’EAG n’est en fait qu’un rideau de fumée derrière lequel la Banque dissimule qu’elle ne respecte pas sa nouvelle politique.

L’efficacité de l’EAG a été mise à l’épreuve dans le cas de la participation de la Banque au secteur forestier de la République démocratique du Congo (RDC). C’est l’un des plus grands défis auxquels la Banque ait été confrontée depuis l’adoption de sa nouvelle politique sur les forêts, et son intervention a suscité de fortes controverses (voir dans ce même numéro l’article « République démocratique du Congo : après la guerre, la lutte pour la forêt »). Les membres de l’EAG ont été contactés en février 2003 par la Rainforest Foundation, et informés que les actions de la Banque mettaient en danger l’avenir de la deuxième forêt tropicale du monde et celui des millions de personnes qui en dépendent, et qu’elles constituaient une infraction flagrante de la stratégie de la Banque pour les forêts. En réponse, la fondation a été informée que plusieurs membres de l’EAG partageaient ces graves inquiétudes, mais que le président du groupe était « la seule personne autorisée à parler en son nom ».

Le président de l’EAG a répondu en mars 2004 : « le groupe est à l’heure actuelle à l’étape de formation et n’a pas encore le mandat, la méthodologie ni les moyens nécessaires pour traiter du type de problèmes que vous avez soulevés. Pour ma part, j’ai demandé une réunion avec des fonctionnaires de la Banque et convoqué une réunion anticipée de l’EAG pour accélérer le processus. Je vous en tiendrai informés. »

Depuis, pas de nouvelles.

Marcus Colchester, Forest Peoples Programme, adresse électronique : marcus@forestpeoples.org , http://www.forestpeoples.org , et Simon Counsell, The Rainforest Foundation UK, adresse électronique : simonc@rainforestuk.com , www.rainforestfoundationuk.org .

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– La Société financière internationale (SFI) : attirer à n’importe quel prix les capitaux privés vers la foresterie et d’autres secteurs touchant les forêts ?

La Société financière internationale est le membre du Groupe Banque mondiale qui prête directement au secteur privé ou achète des participations dans des entreprises privées qui ont des affaires dans les pays en développement. Mais le rôle déclaré de la SFI ne consiste pas seulement à aider les entreprises privées et leurs actionnaires à générer des profits : d’après sa déclaration de principes, la SFI existe pour réduire la pauvreté et améliorer les conditions de vie des populations par le développement durable du secteur privé.

Travaillant en tandem avec la SFI, l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI/MIGA) offre des assurances contre les risques politiques et commerciaux aux investisseurs qui opèrent dans les pays en développement, économies en transition ou marchés émergents, quel que soit l’euphémisme qu’on choisisse d’utiliser.

Le portefeuille d’engagements de la SFI est actuellement de près de 18 milliards de dollars US, mais son rôle dans la formation de consortiums de prêt par les banques privées, pour les secteurs de la construction d’infrastructures, du pétrole et autres, fait que son influence aille bien au-delà de ses propres investissements.

La Politique opérationnelle Forêts de la Banque mondiale (PO 4.36 de 2002) ne s’applique qu’aux opérations de la Banque dans le secteur public, c’est-à-dire aux prêts octroyés par la Banque aux gouvernements. Elle ne s’applique ni à la SFI ni à la MIGA. Mais la PO 4.36, un bref document qui établit les directives obligatoires, s’accompagne d’un document de stratégie forestière qui englobe tout et dont l’application est entièrement facultative. Ce document de stratégie, que la SFI a elle aussi adopté, exhorte la SFI et la MIGA à mobiliser une augmentation considérable de l’investissement du secteur privé vers le secteur forestier. D’après la Stratégie forestière, la MIGA devrait jouer un rôle plus important en matière de forêts, grâce à sa capacité d’assurer les investisseurs privés contre les risques politiques et les risques de catastrophe. La question qui en découle naturellement est de savoir comment la Banque peut concilier son objectif principal, la réduction de la pauvreté par la gestion durable des forêts, avec son soutien à ce genre d’investissements de haut risque, où le secteur privé est protégé par l’argent public tandis que les populations tributaires des forêts et les écosystèmes payent le prix des projets mal conçus.

Ce qui s’applique à la SFI est la Politique opérationnelle Foresterie (PO 4.36 de 1998, analogue à la politique préalable de la Banque de 1993) qui, théoriquement, est obligatoire. Parmi les dispositions de cette politique figurent : l’interdiction de financer directement des activités d’extraction de bois ou l’achat d’équipement de récolte de bois à utiliser dans des forêts tropicales humides primaires ; la promotion de la participation active de la population locale à la gestion durable des forêts ; l’exigence d’entreprendre des évaluations en matière d’environnement et de société dans les forêts dont on envisage de faire une utilisation commerciale. Si cette politique était entièrement appliquée, elle contribuerait à s’attaquer de façon plus générale aux questions de durabilité écologique et de respect des droits des peuples autochtones et des communautés tributaires des forêts.

Or, la liste des projets en cours de la SFI semble indiquer que cette société agit en absence de toute politique, malgré le caractère théoriquement obligatoire des politiques de sauvegarde, parmi lesquelles figure la Politique opérationnelle Foresterie. Aucun des projets de la liste n’exige une évaluation complète sur l’environnement. Tous sont classés comme des projets catégorie B, pour lesquels un simple examen interne est considéré comme suffisant :

•Inde : AP Paper Mills, prêt de 35 millions de $US+ 5 millions en participation (approuvé le 6 juillet 2004).

•Chine : Chenming Corporation Pulp & Paper, 75 millions de $US.

•Chine : Krono Beijing – Wood Panels, 21,69 millions de $US.

•Brésil : Aracruz Celulose, 50 millions de $US.

•Chili : Sociedad Inversora Forestal S.A., 6,5 millions de $US.

•Uruguay : Pulp and Paper Metsa Botnia, 100 millions de $US.

•Fédération de Russie : Kronospan Wood Panels, 70 millions de $US.

Cette courte liste de projets en cours ne fait que gratter la surface. Elle ne nous dit rien sur les investissements de centaines de millions de dollars dans le secteur forestier qui sont actuellement à l’étude. D’ailleurs, les investissement de la SFI dans d’autres domaines, tels que les industries extractives, les grands projets d’infrastructures, les agro-industries et ainsi de suite, risquent dans beaucoup de cas d’avoir des répercussions significatives sur les forêts et sur les populations qui en sont tributaires. La dernière liste de la SFI inclut des investissements en énergie hydroélectrique en Inde, en gaz en Bolivie et en usines de génération d’électricité fonctionnant au charbon aux Philippines. Aucun de ces projets n’étant classé dans la catégorie A, ils ne demanderont pas la réalisation d’une véritable évaluation environnementale. De surcroît, un tiers du financement de la SFI s’adresse à des banques et d’autres intermédiaires financiers. Un exemple tiré de la dernière liste de la SFI est le prêt de 40 millions de dollars à la banque agro-industrielle d’exportation (BANEX) du Costa Rica, pour l’expansion des agro-industries axées sur l’exportation. Là encore, rien n’indique que les conséquences des prêts de ce genre pour l’environnement et la société soient prises en compte, prévenues ou atténuées.

La SFI a entrepris de réviser ses politiques environnementales et sociales, ainsi que sa politique de divulgation de l’information. D’après la SFI, la révision fait partie de ses efforts pour intégrer pleinement la durabilité à toutes ses activités financières. Les ONG craignent que la SFI prévoie de remplacer les politiques obligatoires de sauvegarde – pour lesquelles elle peut être tenue pour responsable – par des critères de performance facultatifs ou presque. Les ONG du monde entier réclament des règles claires et contraignantes pour les prêts de la SFI, ainsi que les réformes institutionnelles nécessaires à leur pleine application. Les investissements de la SFI dans les activités forestières et extractives montrent bien qu’il est indispensable d’assurer le suivi et l’évaluation des entreprises qui en bénéficient, et que cette société doit être véritablement responsable vis-à-vis des communautés affectées et du public en général.

Korinna Horta, Environmental Defense, e-mail : khorta@environmentaldefense.org, http://www.environmentaldefense.org

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– La politique sur les habitats naturels : la dérogation institutionnalisée

En parcourant la politique de la Banque mondiale sur les forêts on est porté à croire qu’elle interdit à la Banque de financer des projets susceptibles d’endommager les « forêts critiques ». Pourtant, en regardant de plus près on aboutit à une interprétation très différente. Cela vient d’abord du fait que ce sont les services de la Banque, et personne d’autre, qui décident quelles parties de la forêt sont « critiques » et quelles ne le sont pas. Ensuite, la politique sur les forêts s’appuie sur les procédures de la politique sur les habitats naturels (révisée en juin 2001), qui permet de déroger aux proscriptions générales lorsqu’il n’y a pas d’alternatives possibles. Nous comparons ci-dessous le texte de la PO 4.04 – Habitats naturels, et celui de la PO 4.36 – Forêts.

PO 4.04 – Habitats naturels :

« 4. La Banque n’apporte pas son appui aux projets qui, aux yeux de l’Institution, impliquent une modification ou une dégradation significative d’habitats naturels critiques.

5. Partout où c’est possible, les projets financés par la Banque sont situés sur des territoires dont l’état naturel a déjà été modifié (à l’exclusion de toutes zones naturelles converties, aux yeux de la Banque, en prévision du projet).La Banque ne prête son concours aux projets impliquant une dégradation significative d’habitats naturels que s’il n’existe aucune alternative réaliste au projet et à son emplacement, et qu’à condition qu’une analyse exhaustive ait démontré que les bénéfices tirés du projet seront substantiellement supérieurs aux coûts environnementaux. Si l’évaluation environnementale montre qu’un projet va modifier ou dégrader de manière significative des habitats naturels, le projet en question incorpore des mesures d’atténuation acceptables par la Banque. De telles mesures d’atténuation comprennent, en tant que de besoin, la minimisation de la perte d’habitats (par exemple, un plan stratégique de conservation et de restauration après-développement) ainsi que la création et la gestion d’une aire protégée, écologiquement similaire. La Banque accepte d’autres types de mesures d’atténuation, à la stricte condition que celles-ci soient techniquement justifiées. »

PO 4.36 – Forêts

« 5. La Banque ne finance pas les projets qui, à son avis, impliqueraient une conversion ou une dégradation importante de sites forestiers critiques ou d’habitats naturels critiques. Si un projet implique une conversion ou une dégradation importante de sites forestiers ou d’habitats naturels dont la Banque n’estime pas qu’ils sont critiques, si la Banque juge qu’il n’y a pas d’alternative au projet ni au site envisagé, et si une analyse exhaustive démontre que les bénéfices globaux tirés du projet contrebalancent de façon substantielle les coûts environnementaux, alors la Banque peut financer le projet à condition qu’il intègre des mesures d’atténuation appropriées7. »

(Note de bas de page nº 7 : Pour les dispositions sur la conception et la mise en œuvre des mesures d’atténuation concernant des projets risquant d’avoir un impact sur les forêts et les habitats naturels, voir PO 4.01, Évaluation environnementale, et PO 4.04, Habitats naturels.

Commentaire : l’article 5 semble interdire à la Banque de financer des projets qui impliquent la conversion ou la dégradation des forêts « critiques », mais la note de bas de page nº 7 suggère que cette disposition est soumise aux procédures de la PO 4.01 et de la PO 4.04. Cette dernière établit une série de dérogations à la proscription mentionnée.

La Politique Habitats naturels (PO 4.04 et PB 4.04) établit une série de dérogations qui permettent à la Banque de financer des projets qui porteront atteinte à des habitats naturels « critiques » dans les cas suivants :

•Il n’existe aucune alternative « réaliste ».

•Des mesures d’atténuation sont en place conformément à la PO 4.01 sur l’évaluation environnementale, pour minimiser les impacts négatifs.

•Des aires protégées sont établies ou maintenues en compensation.

•La capacité de l’emprunteur à mettre en oeuvre de telles mesures d’atténuation est évaluée et renforcée s’il le faut.

•La Banque « attend » des emprunteurs « qu’ils prennent en compte » les vues, rôles et droits des ONG et des communautés locales et qu’ils les impliquent à la planification, à la conception, à l’exécution, au suivi et à l’évaluation des projets.

•Le projet est classé en catégorie A (ce qui implique de fournir davantage d’informations à la société civile et que le temps de préparation du projet soit légèrement plus long).

•Les coûts de l’atténuation et de la conservation effectuée en compensation sont compris dans le financement du projet.

•Néanmoins, si les mesures de conservation compensatrices et/ou les mesures d’atténuation prévues dans la PO 4.01 ne sont pas possibles, une autre dérogation entre en jeu : la Banque accepte d’autres types de mesures d’atténuation, à la condition que celles-ci soient « techniquement justifiées » (PO 4.04, article 5, dernière phrase). Dans ces cas, les services juridiques et environnementaux de la Banque sont consultés et le Vice-président régional doit approuver le projet (PB 4.04, article 3).

Ce qu’il faut est ce que les ONG réclament depuis des années : une évaluation indépendante de l’efficacité de la politique sur les habitats naturels. Est-elle bien appliquée ? Protège-t-elle vraiment la diversité biologique et les écosystèmes critiques ? Personne ne le sait vraiment.

Marcus Colchester, Forest Peoples Programme, adresse électronique : marcus@forestpeoples.org, http://www.forestpeoples.org

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- Les forêts et l’ajustement structurel : la Banque mondiale passe outre aux objections des parties prenantes et de son propre Conseil d’administration

Pendant les années 2000 et 1001, la Banque mondiale a organisé neuf consultations régionales avec des gouvernements, des industries et des organisations de la société civile du monde entier. Cette vaste initiative avait pour but déclaré de recueillir des contributions pour le développement de sa nouvelle politique opérationnelle sur les forêts. En outre, la Banque a institué un groupe consultatif externe (EAG) constitué d’experts, pour l’aider à formuler la nouvelle politique. Autant les consultations régionales que l’EAG ont fini par adresser à la Banque un message unanime et absolument clair : pour enrayer la perte et la dégradation des forêts du monde, la nouvelle politique opérationnelle doit être appliquée aux prêts de la Banque destinés à l’ajustement structurel.

Tout le monde sait à l’heure actuelle que les causes principales de la déforestation se trouvent en dehors du secteur forestier. Parmi ces causes extérieures, les plus importantes sont les politiques économiques mal conçues – parfois involontairement – qui poussent à l’élimination ou la transformation des forêts naturelles en favorisant les activités industrielles orientées à l’exportation, telles que les plantations et la récolte industrielle de bois, tout en affaiblissant ou en démantelant les organismes gouvernementaux responsables de la protection de l’environnement et de la société.

Le Département de l’évaluation des opérations de la Banque (OED) a identifié la libéralisation du commerce et les mesures de promotion de l’exportation comme des moteurs importants de la déforestation. Pourtant, ce sont précisément des politiques économiques de ce genre que la Banque mondiale encourage activement à travers ses prêts d’ajustement structurel, sans tenir compte de leurs conséquences environnementales et sociales. À présent, un tiers environ des opérations de la Banque est constitué par ces prêts à décaissement rapide qui soutiennent des politiques économiques orientées vers la privatisation des entreprises publiques, la promotion de l’exportation et la diminution du rôle régulateur des gouvernements.

Pendant la dernière décennie, l’ajustement structurel s’est attiré une réputation de plus en plus mauvaise, en raison des problèmes sociaux qu’il a causés et de son échec à favoriser le développement économique. En réponse à la perte de crédibilité toujours croissante de ses prêts d’ajustement, la Banque les a tout simplement rebaptisés « prêts de politique de développement ». Il s’agit en essence des mêmes politiques économiques, assorties d’un peu de rhétorique sur « l’appropriation » du programme par le gouvernement et le besoin d’institutions meilleures.

Le besoin de faire attention aux effets des prêts d’ajustement sur les forêts n’est pas une nouveauté. Le document de politique forestière de 1991 de la Banque promettait déjà de considérer les impacts négatifs potentiels des projets macro-économiques sur les forêts. Mais les propres évaluateurs de la Banque ont conclu en 2000 que, bien que les activités d’ajustement exercent beaucoup de pressions sur les forêts, il est rare qu’on en tienne compte, même dans les pays où les forêts sont importantes du point de vue macro-économique.

Malgré l’avis unanime des parties prenantes et des consultants, et malgré les conclusions de l’OED de la Banque, celle-ci ne mentionne pas l’ajustement structurel (ni ses hétéronymes : prêts programmatiques, prêts de politique de développement) dans sa nouvelle politique opérationnelle sur les forêts, qui est entrée en vigueur en novembre 2002.

L’adoption de la Politique opérationnelle 4.36 - Forêts a été très décevante, même pour les organisations qui appuient habituellement la Banque mondiale. Le directeur général de l’UICN (l’Union internationale pour la conservation de la nature), qui a aidé la Banque à organiser les consultations régionales, a alerté M. Wolfensohn, président de la Banque, sur la perte de crédibilité qu’elles comportaient, car elles étaient perçues comme une activité superficielle, puisque la Banque ne s’engageait pas vraiment à tenir compte de leurs conclusions.

La Banque a allégué que, pour des raisons d’efficacité, la révision de sa politique en matière d’ajustement structurel allait considérer les effets potentiels sur les forêts. Plusieurs membres du conseil de direction de la Banque se déclaraient inquiets face à la possibilité d’impacts négatifs. Pour les rassurer, la Banque a promis de mettre en place des mesures transparentes, au moment de la préparation des opérations, pour identifier les dégâts potentiels et aider les gouvernements à les éviter ou, du moins, à les atténuer.

Il semblait très peu probable qu’une nouvelle politique sur l’ajustement structurel puisse traiter convenablement d’un problème sectoriel spécifique tel que les impacts directs et indirects sur les forêts. En fait, la première version de cette nouvelle politique – la PO 8.60 sur les prêts de politique de développement, de décembre 2003 – ne mentionnait même pas le mot « forêt ». Cette légère omission a été corrigée dans la version définitive d’août 2004, mais avec quel résultat ? Les paragraphes sur « la pauvreté et les impacts sur la société » et les « aspects concernant l’environnement, les forêts et autres ressources naturelles » de la PO 8.60 signalent que la Banque déterminera s’il y aura des impacts significatifs sur l’environnement, les pauvres et les forêts, et évaluera les systèmes proposés par les emprunteurs pour les traiter. Si ces systèmes ont des défauts, la Banque s’engage à les décrire. Autrement dit, la Banque n’est pas obligée à prendre des mesures lorsque ses propres prêts sont nuisibles aux pauvres, dégradent l’environnement et dévastent les forêts.

D’après le personnel de la Banque mondiale chargé de l’environnement, il y a eu peu d’efforts pour définir une bonne méthode de présélection des prêts d’ajustement structurel qui, à l’heure actuelle, constituent surtout des soutiens budgétaires en général, quoique assortis de conditions de politique économique. Bien que certains prêts récents comportent l’engagement d’approfondir cette question, rien n’indique que les services de la Banque possèdent les ressources ou l’expertise nécessaires pour appliquer ne serait-ce que les directives très limitées de sa nouvelle politique de prêts de développement.

Dans la dernière politique opérationnelle de la Banque sur les forêts (PO 4.36) de novembre 2002, les dispositions concernant la protection des forêts sont considérablement affaiblies. La Banque avait promis que l’une des principales carences de cette politique – le fait qu’elle ne s’applique pas aux prêts d’ajustement structurel – allait être résolue par la nouvelle politique opérationnelle sur les prêts de développement (PO 8.60). Cette promesse n’a pas été tenue.

Les ONG et autres parties prenantes, les experts du groupe consultatif externe et les évaluateurs professionnels de la Banque ont investi beaucoup de temps et de ressources pour contribuer à la formulation de la politique forestière de la Banque. Leurs recommandations unanimes quant au besoin de faire en sorte que les politiques d’ajustement structurel n’aient pas d’effets négatifs sur les forêts ont été balayées. L’engagement pris auprès du conseil de direction de la Banque de mettre en place des mécanismes transparents pour trier les prêts d’ajustement structurel n’a pas été respecté. Tout ceci met en lumière des problèmes fondamentaux de responsabilité. Leur résolution se fait attendre depuis longtemps.

Korinna Horta, Environmental Defense, adresse électronique : khorta@environmentaldefense.org, http://www.environmentaldefense.org

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- Le Guide invisible: une omission “critique”

La Politique Forêts de 1991 avait une vertu : sa simplicité. À la suite des révélations bouleversantes des années 1980 sur les énormes surfaces de forêt tropicale qui étaient détruites au cours des projets financés par la Banque mondiale – la construction de barrages et de routes, les puits de pétrole, les plantations, la colonisation et l’extraction de bois – la politique de 1991 instruisait les services de la Banque de se tenir à l’écart de tout projet susceptible d’endommager les forêts tropicales primaires.

En revanche, la Politique Forêts de 2002 permet à la Banque de financer des projets dans tous les types de forêts, sauf lorsqu’ils impliquent une conversion « importante » de sites forestiers « critiques ». Les activités de récolte de bois doivent être « certifiées » (ou avoir « un plan d’action progressif assorti de contraintes temporelles » pour être certifiées). Elle « privilégie » les plantations qui n’impliquent pas le défrichage d’une forêt non critique, à moins qu’il n’y ait pas « d’alternative ». Le sens exact de ces mots-clés n’a pas été précisé à l’époque, et la Banque a reconnu qu’ils laissaient une grande marge à l’interprétation subjective. Pour clarifier la manière dont les services de la Banque devaient interpréter ces termes, la Banque a promis de publier un « manuel de bonne gestion forestière et de conservation », qui serait un guide des bonnes pratiques dans ces domaines. Or, malgré les multiples assurances données aux gouvernements qui le réclamaient, le « guide » n’a jamais vu le jour. Ainsi, les services de la Banque doivent faire les règles en cours de route.

La Banque a des projets en cours de réalisation pour un montant d’environ 3 milliards de dollars, et ces projets touchent les forêts. Or, rien n’indique clairement comment ils sont testés, si tant est qu’ils le soient, pour garantir qu’ils n’affectent pas les « sites forestiers critiques ».

Forest Peoples Programme, adresse électronique : info@fppwrm.gn.apc.org, http://www.forestpeoples.org

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- Le rôle de la Banque mondiale dans la création du marché du carbone : aider les riches à s’enrichir encore et les pauvres à s’appauvrir davantage, tandis que les subsides aux combustibles fossiles continuent d’affluer

La notion de marché du carbone en tant qu’instrument susceptible de « prévenir un changement climatique dangereux » est apparue pour la première fois en 1992, au cours des négociations qui ont abouti à la Convention cadre sur le changement climatique de l’ONU (CCCC). En application de la CCCC, les projets qui entendaient réduire les émissions de gaz à effet de serre pourraient vendre les émissions « évitées » à des entreprises qui trouvaient plus lucratif de payer quelqu’un que de réduire elles-mêmes leurs émissions. Bien que l’idée ait soulevé des oppositions, la première Conférence des Parties à la CCCC, tenue en 1995, a lancé une phase pilote « d’activités conjointement mises en oeuvre » (en anglais AIJ). En réponse, un grand nombre de pays, dont le Costa Rica, le Vietnam, le Zimbabwe, la Russie et les États-Unis, ont commencé à établir des fonds et lancé des projets de ce genre.

En 1996, la Banque mondiale a elle aussi commencé à investir dans des projets pilotes, en conjonction avec le gouvernement norvégien et la SFI. Bien que ces projets ne génèrent pas de crédits de carbone commercialisables, ils permettaient de commencer à acquérir l’expertise et les informations nécessaires pour les projets futurs. D’après la Banque, cet apprentissage était « indispensable pour l’établissement à long terme des AIJ et d’autres projets commerciaux ayant trait à l’environnement ».

La notion de marché du carbone coïncidait avec le programme de libéralisation et de déréglementation de la Banque pour le Sud ; elle a donc embrassé ce marché émergent avec enthousiasme, cherchant dès le début à y jouer un rôle prépondérant. Grâce à ses nombreux projets en cours et à son expérience dans le financement de projets dans les pays en développement, la Banque était bien placée pour devenir un gestionnaire de portefeuille pour les gouvernements des pays industrialisés et pour les industries qui cherchaient à investir, surtout dans le Sud, dans des projets leur permettant de diminuer leur obligation de réduction des émissions. La gestion de portefeuilles était aussi potentiellement lucrative. Des documents internes des premiers temps concernant les activités de la Banque dans ce domaine estimaient que le marché international de « compensation » du carbone allait atteindre en 2020 des milliards de dollars, et que la Banque serait en mesure de capter, pour 2005, 100 millions US de recettes nettes. En complément de son programme AIJ, la Banque a commencé alors à organiser une série de programmes de « renforcement des capacités » (tels que le programme national d’études stratégiques) dans certains pays en développement, pour identifier les projets et commencer à préparer le cadre juridique et institutionnel nécessaire aux futurs projets du marché du carbone.

Lorsque les négociations internationales sur le climat ont porté les pays industrialisés à accepter l’obligation de réduire leurs émissions dans le cadre du Protocole de Kyoto, en 1997, le président de la Banque mondiale, James Wolfensohn, a proposé lors de la Conférence Rio+5 de juin 1997 la création d’un Fonds d’investissement en actifs carbone. À travers ce fonds, la Banque investirait l’argent des pays industrialisés dans des projets de réduction des gaz à effet de serre, en échange de crédits carbone que les pays industrialisés pourraient utiliser pour atteindre leurs objectifs de Kyoto. Pendant la conférence, la Banque s’est déclarée disposée à établir ce Fonds si les signataires de la Convention l’estimaient utile ».

Les signataires l’ont estimé ainsi, mais n’ont pas voulu que la Banque gère le fonds. Après le scepticisme initial de tous les représentants sauf ceux des États-Unis et d’une ou deux organisations non gouvernementales, les pays ont convenu de deux mécanismes semblables qui permettraient aux pays censés réduire leurs émissions d’exploiter les opportunités de réduction, théoriquement moins chères, dans d’autres pays : la mise en oeuvre conjointe (MOC), pour les projets dans les pays qui doivent réduire leurs émissions, et le mécanisme de développement propre (MDP) pour les projets dans les pays en développement qui n’ont pas à réduire leurs émissions.

La Banque a facilement adapté à la nouvelle réalité son plan de Fonds d’investissement en actifs carbone. À peine vingt mois plus tard, en juillet 1999, le président Wolfensohn a reçu du Conseil de direction de la BIRD l’approbation pour l’établissement du Fonds prototype pour le carbone (FPC), un fonds qui allait fonctionner suivant les même principes que le Fonds d’investissement, mais dans le cadre du MOC et du MDP. Le FPC a été lancé publiquement en janvier 2000, avec des contributions de la Finlande, des Pays-Bas, de la Norvège, de la Suède et de plusieurs institutions de services et maisons de commerce japonaises. Divers autres fonds gérés par la Banque sont bientôt apparus. La structure des fonds de la Banque est destinée aussi à montrer l’utilité des « partenariats public-privé », avec le FPC comme exemple d’un « partenariat public-privé pour combattre le changement climatique mondial » :

Aujourd’hui, la Banque est l’une des plus larges sources de financement public pour l’industrie des combustibles fossiles. De 1992 à la fin de 2004, le Groupe de la Banque mondiale a approuvé des crédits de 11 milliards de dollars pour le financement de 128 projets d’extraction de combustibles fossiles dans 45 pays. Ces projets vont aboutir à l’émission de plus de 43 milliards de tonnes de dioxyde de carbone, plus de 82 % des crédits étant destinés à la production de pétrole pour les pays industrialisés du Nord. Rien qu’en 2003, la Banque a financé des projets de combustibles fossiles pour un montant de 2,5 milliards US.

En revanche, la capitalisation combinée des six fonds gérés par la Banque s’élevait, en mai 2004, à 410 millions US. Ainsi, le total de l’argent que les fonds pour le carbone destineront à des projets de « réduction » des gaz à effet de serre pendant une période de sept ans représentera environ 20 % du total que la Banque destine par an au financement de projets qui produisent des gaz à effet de serre. Même le total des investissements qui, d’après les estimations de la Banque, ses fonds pour le marché du carbone contribueront à susciter, ne dépasse pas les 2 200 millions de dollars, soit moins que la dépense 2003 en combustibles fossiles.

En 1999, l’année où le FPC a été créé, la Banque a assuré aux ONG qu’elle allait se centrer sur les énergies renouvelables. Pourtant, la même année la Banque a rejeté la proposition de consacrer 20 % de son investissement à des projets sur les énergies renouvelables. Cinq années plus tard, la Banque a une fois de plus rejeté la proposition de sa propre Évaluation des industries extractives d’arrêter de financer ces industries et d’utiliser ses prêts pour « promouvoir avec force la transition vers l’énergie renouvelable ». Le refus de se retirer graduellement du financement des combustibles fossiles s’est produit à peine deux mois après le premier salon du marché du carbone qui s’est tenu à Cologne, Allemagne, sous le patronage de la Banque, et dont le matériel publicitaire appelait le changement climatique « l’un des principaux défis auxquels l’humanité est confrontée ».

Le financement accordé au projet si controversé de l’oléoduc Tchad-Cameroun dépasse la capitalisation combinée des six fonds pour le carbone de la Banque mondiale. Les émissions de gaz à effet de serre directement attribuables à l’oléoduc Tchad-Cameroun sont estimées à 446 millions de tonnes de CO2, soit un volume six fois plus grand que les réductions escomptées des émissions qu’atteindront les 43 projets FPC en cours pendant les 21 prochaines années, et environ 3 fois plus grand que le total des réductions escomptées à travers les six fonds pour le carbone de la Banque.

Les contradictions inhérentes au fait de financer des projets produisant des gaz à effet de serre tout en se réclamant de contribuer fortement à « éviter un changement climatique dangereux » ne s’arrêtent pas là. Les fonds pour le carbone de la Banque confirment cette tendance, et de nombreux investisseurs FPC sont simultanément les destinataires de prêts de la Banque pour des projets de combustibles fossiles.

Les contributions des entreprises Mitsui (FPC et FBC), BP, Mitsubishi, Deutsche Bank, Gaz de France, RWE et Statoil à des projets de marché de carbone entre 1999 et 2004 ont atteint 45 millions de dollars. Les sommes qu’elles ont reçues de la Banque mondiale entre 1992 et 2002 pour des projets de combustibles fossiles totalisent 3 834 600 millions de dollars.

Le plus frappant est que, dans beaucoup de cas, ceux qui investissent dans le FPC reçoivent des crédits de réduction des émissions de projets établis dans des pays où ils développent simultanément des projets de combustibles fossiles financés par la Banque... projets qui vont contribuer à enfermer ces pays dans le cercle de l’énergie d’origine fossile et provoquer des émissions bien plus importantes que les réductions déclarées par les projets FPC.

La Banque se retrouve en une situation peu convaincante : elle affirme qu’elle développe un marché des émissions de gaz à effet de serre pour résoudre un problème qu’elle contribue à perpétuer.

Vu le rôle que la Banque a toujours joué dans le financement et la promotion de l’utilisation de combustibles fossiles, il n’est peut-être pas surprenant qu’elle se présente maintenant comme le champion de l’utilisation des finances du carbone pour la promotion de projets de plantation d’arbres. Ces plantations sont appelées puits de carbone, parce que les arbres absorbent du carbone de l’atmosphère. Ce faisant, les plantations d’arbres peuvent éviter d’avoir à réduire dans l’immédiat les émissions de carbone à la source, qui comporteraient inéluctablement de réduire l’utilisation de combustibles fossiles. La Banque a beau déclarer que le FPC est centré sur les projets d’énergies renouvelables, les deux projets FPC de puits de carbone (au Brésil et en Moldova) réclament maintenant un total de plus de six millions de crédits de réduction des émissions, soit 15 % du volume de crédit des projets entrepris à partir du 30 septembre 2004. D’autre part, la Banque possède un fonds spécifique pour les puits de carbone – le Fonds pour le biocarbone (FBC) – dont on espère qu’il produira quatre millions de crédits carbone à travers 14 petits projets d’afforestation. Les critiques allèguent que, sans le soutien du FBC, beaucoup de ces petits projets ne seraient pas compétitifs sur un marché où un seul grand projet de plantations, comme le projet Plantar du FPC, produira 4,2 millions de crédits carbone, c’est-à-dire plus que le portefeuille complet du FBC. La Banque mondiale peut aussi développer d’autres projets de plantations à travers son Fonds du carbone pour le développement communautaire, qui a été établi pour « donner au carbone un visage humain ».

La Banque s’est attribué publiquement la tâche de « vendre » les puits de carbone. Sa documentation sur les puits de carbone parle surtout de petits projets de base communautaire et mettent l’accent sur la réduction de la pauvreté et le développement durable. Le slogan du Fonds pour le biocarbone affirme sans vergogne qu’il « apporte aux pauvres du monde les finances du carbone ». Or, malgré ses discours, la Banque entend utiliser le financement du carbone pour les mêmes projets de plantation industrielle d’arbres qu’elle a toujours soutenus. Le premier projet de puits de carbone développé grâce à un fonds de la Banque pour le carbone – en l’occurrence le FPC – est le projet Plantar à Minas Gerais, Brésil. Ce projet va établir 23 000 ha de plantations d’eucalyptus qui, temporairement, fixeront du carbone avant d’être transformées en charbon pour la production de fonte brute. Pour les petits agriculteurs des environs, les conséquences de ces plantations sont dévastatrices : les rivières et les marais sont épuisés, les produits chimiques ont pollué l’air et l’eau, et les diverses espèces qui peuplaient autrefois la terre ont presque toutes disparu.

Le projet Plantar a toujours été considéré comme un précédent pour d’autres projets du même genre. Le document d’évaluation du projet de 2002 dit littéralement que « le projet est censé préparer le terrain pour d’autres projets semblables dans l’avenir ». Des projets comme Plantar sont le véritable objectif du programme de puits de carbone de la Banque. Le FBC n’est qu’un paravent vert ; il vise à augmenter le soutien des puits de carbone par des initiatives politiquement attrayantes, qui détournent l’attention des autres projets, basés sur la production industrielle de bois. Mais sur le marché du carbone actuel, les projets comme ceux développés par le FBC ne fourniront qu’une photo de couverture au rapport annuel de ce fonds, étant donné les coûts élevés et les faibles volumes de crédits carbone qu’ils vont générer. Ces petits volumes ne joueront d’ailleurs qu’un rôle insignifiant dans la lutte contre le changement climatique, puisqu’ils vont justifier des libérations additionnelles de carbone fossile.

Pour que les projets de puits de carbone attirent des investissements commerciaux et génèrent un volume significatif de crédits carbone, ils doivent inévitablement être fondés, comme Plantar, sur la production industrielle de bois. La comparaison des crédits carbone générés par Plantar et par le FBC suffit pour le comprendre : le seul volet fixation de carbone de Plantar va générer plus de crédits de réduction d’émissions que tout le Fonds pour le Biocarbone, et la destruction des forêts associée à l’extraction de combustibles fossiles et aux projets d’infrastructure financés par la Banque risque de libérer plus de carbone que ce que les projets FBC peuvent absorber.

Jutta Kill, Sinkswatch, adresse électronique : jutta@fern.org, www.sinkswatch.org, et Ben Pearson, CDMWatch, adresse électronique : cdmwatch@ozemail.com.au, http://www.cdmwatch.org.

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- Le FEM et les peuples autochtones : conclusions d’une étude critique récemment parue

Le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) est le principal organisme intergouvernemental pour les problèmes « mondiaux » d’ordre environnemental, y compris la perte de diversité biologique. C’est à travers lui qu’est surtout financée la Convention des Nations unies sur la diversité biologique (CDB). Depuis sa formation en 1991, de 30 % à 50 % des dépenses annuelles du FEM ont été destinés à des projets de conservation ayant trait aux forêts. En juin 2003, le FEM avait déjà alloué 778 millions de dollars US à la subvention de 150 projets de conservation forestière. La plupart de ces projets avaient été mis en place par la Banque mondiale et concernaient l’établissement ou l’expansion d’aires protégées, qui restent la pierre angulaire de l’aide du FEM à la conservation de la biodiversité. Beaucoup de ces projets assistés par le FEM ont concerné des terres traditionnellement occupées et utilisées par des peuples autochtones. Pourtant, les peuples autochtones ont affirmé à maintes reprises que ces plans de conservation ont tendance à ne pas respecter leurs droits et à ruiner leurs moyens de vie traditionnels.

Une étude récemment effectuée par le Forest Peoples Programme examine ces problèmes, à partir d’une série d’études de cas de diverses époques, passées, récentes ou en cours, sur de grands projets de conservation et d’usage durable financés par le FEM (au Pérou, en Guyana, au Mexique, au Panama, au Cameroun, en Ouganda, en Inde, aux Philippines et au Bangladesh). D’après cette recherche, si des progrès ont été accomplis dans certains domaines, en particulier à travers le Programme de petites subventions du FEM, certains projets et programmes de conservation ont encore du mal à respecter les droits et les moyens de subsistance des communautés autochtones.

L’étude constate que les projets FEM tendent toujours à considérer les populations autochtones comme « bénéficiaires », plutôt que comme détentrices de droits. Les projets FEM sur la biodiversité financent aussi l’établissement légal d’aires protégées sans veiller à mettre en place les mécanismes nécessaires pour obtenir le consentement préalable, libre et en connaissance de cause des communautés autochtones affectées. Quelques projets FEM ont abouti à la réduction des moyens de vie, à la réinstallation forcée et à l’adoption de lois et de politiques conservationnistes d’exclusion, en particulier dans certains pays d’Afrique et d’Asie. D’autres constatations inquiétantes sont que les projets FEM ne font pas suffisamment participer à la planification les communautés affectées et qu’ils n’identifient pas avec précision les questions cruciales, ayant trait aux lois, aux droits et à la culture, dans leurs évaluations sur la société. Le rapport a conclu également :

•Les interventions destinées à fournir des moyens de vie de remplacement échouent parfois et laissent les familles et les communautés affectées en une situation plus mauvaise qu’avant, moins sûre et plus dépendante du marché et du travail rémunéré.

•Les subventions grandes et moyennes sont encore considérées par les agences gouvernementales ou par les grandes ONG de conservation internationales comme des interventions du sommet vers la base.

•Même dans certains projets FEM qui leur sont destinés, les populations autochtones ne bénéficient pas de la possibilité de participer effectivement à la prise de décisions.

•Les communautés autochtones ne savent pas toujours que le FEM participe à des projets qui les affectent.

•Quelques projets qui visent les peuples autochtones ne tiennent pas compte de certains éléments progressistes qui figurent dans les accords de subvention ou les plans du projet, par exemple, la protection des droits fonciers ou la protection et le respect des connaissances traditionnelles.

•Les projets introduisent souvent de nouvelles institutions qui ne tiennent pas compte des institutions traditionnelles ni des structures décisionnelles locales, et qui parfois même conspirent contre ces dernières.

L’analyse de la gouvernance, la responsabilité et les politiques du FEM indique que nombre des problèmes actuels des projets FEM peuvent être attribués en partie à un ensemble de critères démodés et incomplets et à des erreurs dans les mécanismes de mise en oeuvre et de suivi. À cet égard, il est souligné que les agences d’exécution, telles que la Banque mondiale, continuent de souffrir de failles systémiques dans la mise en oeuvre de leurs propres politiques environnementales et sociales d’application obligatoire. Il s’agit là d’un problème permanent découvert par les dernières évaluations officielles de la mise en oeuvre par la Banque de sa Politique sur les peuples autochtones (PO 4.20).

Il est signalé que le FEM semble chercher à répondre à certaines des critiques mentionnées. Par exemple, le FEM a entrepris une analyse des bénéfices de ses projets au niveau local (qui sera publiée en 2005), et il prévoit maintenant de formuler des indicateurs sur la société et la participation. En Amérique latine, le FEM commence maintenant à financer des aires de conservation communautaires, et quelques projets de dimension moyenne sont préparés et exécutés par des peuples autochtones. Néanmoins, ces projets progressistes sont encore l’exception plutôt que la règle. L’étude montre surtout que même les projets FEM – Banque mondiale qui entendent « bien faire » peuvent finir par être nuisibles lorsque les mécanismes de gouvernance, de mise en oeuvre et de participation échouent à la base [par exemple, le projet PIMA de gestion indigène des aires protégées, au Pérou].

Les organisations autochtones et les ONG qui les soutiennent affirment qu’il ne suffit pas d’approcher la question des peuples autochtones au coup par coup dans les projets FEM : ce qu’il faut, c’est une refonte complète des politiques et procédures générales du FEM. Un porte-parole autochtone l’a bien signalé lors d’une réunion avec le FEM tenue en marge de la CoP VII de la CDB :

« Nous nous réjouissons que le FEM appuie de plus en plus les aires de conservation autochtones dans certaines régions d’Amérique latine. Mais certaines questions restent posées : comment le FEM va-t-il faire en sorte que tous ses projets de conservation reconnaissent et respectent nos droits dans tous les continents où il agit ? Par exemple, nous voulons savoir comment les politiques et les projets du FEM vont respecter le droit des peuples autochtones au consentement préalable et en connaissance de cause. » [Esther Camac, février 2004].

La dernière partie de l’étude exhorte le FEM à adopter une démarche fondée sur les droits, à renforcer ses propres mécanismes de mise en oeuvre et de responsabilité et à adopter une politique contraignante spécifique à l’égard des peuples autochtones. De même, elle recommande au FEM d’actualiser toutes ses politiques en matière de diversité biologique pour s’assurer qu’elles coïncident entièrement avec les politiques internationales sur les peuples autochtones et la conservation, dont les normes établies dans le cadre de la CDB et les meilleurs pratiques convenues dans le Plan d’action et les recommandations de Durban de l’UICN.

Tom Griffiths, Forest Peoples Programme, adresse électronique : tom@forestpeoples.org, http://www.forestpeoples.org

L’étude complète, intitulée Indigenous Peoples and the Global Environment Facility (GEF), en version papier, peut être demandée à info@forestpeoples.org ; la version en ligne est disponible sur http://www.forestpeoples.org/Briefings/gef/gef_study_base.htm

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