Latin America

Magnitud y Causas de la Deforestación y Degradación de los Bosques en Bolivia
Por Pablo Pacheco B.
La Paz, octubre de 1998

Introducción

La deforestación y la degradación de los bosques tropicales no son tanto un asunto de silvicultura como de políticas públicas y fuerzas económicas y sociales que influyen sobre los agentes que provocan cambios en la cobertura boscosa. El presente documento desarrolla ese argumento para el caso de las tierras bajas de Bolivia, y ofrece un balance histórico de las principales influencias que han incidido en estos procesos.

La deforestación es la remoción completa de carácter permanente o temporal de los bosques y su reemplazo por usos no forestales de la tierra, que se explica principalmente por la expansión de la agricultura y la ganadería sobre tierras forestales (San Martín y Hansen 1994). Durante la década pasada, un promedio de 15.4 millones de hectáreas de bosques tropicales en el mundo desaparecieron cada año (0.8%) y en total se perdieron el 10% de ellos (WRI 1994). La eliminación de las coberturas forestales ha llevado directamente a la pérdida de especies de plantas y animales y de su hábitat, al agotamiento de recursos forestales, a la acumulación atmosférica de gases de invernadero y, de manera menos directa, a la erosión de los suelos, la sedimentación de los embalses y ríos y los cambios climáticos (Johnson y Cabarle 1995).

En algunos lugares, los bosques también han experimentado una acelerada degradación que consiste en el empobrecimiento de las áreas forestales o la alteración de la condición original de los bosques. Este proceso ha sido una consecuencia directa del aprovechamiento comercial de la madera, puesto que usualmente las prácticas de explotación forestal han resultado incompatibles con el resguardo de la diversidad biológica y han erosionado a los ecosistemas forestales naturales. Ello se ha traducido en la progresiva reducción de la diversidad genética y en la reducción de la biomasa (Dorner y Thiesenhusen, 1992).

Las causas que influyen en cambios de la cubierta forestal

Las principales causas que provocan procesos de deforestación y degradación forestal se encuentran por fuera del sector forestal . Los estudios disponibles sobre la deforestación en los trópicos consideran que, entre ellas, las principales son: la densidad y el crecimiento de la población, el incremento en los ingresos per cápita, el desarrollo de la infraestructura caminera, los subsidios del gobierno para la expansión de la agricultura y la ganadería, la demanda externa para productos tropicales y los niveles del tipo de cambio, y la seguridad de la tenencia de la tierra, entre otras. (Brown y Pearce 1994; Dorner y Thiesenhusen 1992; Gregersen 1992; Laarman 1995; Montalembert 1992). Estos factores generan procesos económicos, sociales y demográficos estrechamente conectados y que establecen entre sí complejas relaciones causales (CIFOR 1995). En consecuencia, para entender estas interrelaciones es preciso distinguir tres tipos de variables: los agentes, las causas inmediatas y las causas subyacentes (Sunderlin y Resosudarmo 1996) .

• Los agentes son las familias o empresas que inciden de manera directa provocando cambios en las cubiertas forestales, los que se traducen ya sea en la degradación de los bosques o en su conversión temporal y/o definitiva por otros usos de la tierra. Estos se distinguen por su distinta dotación de recursos naturales; las lógicas diferenciadas de uso de las tierras y aprovechamiento de los bosques; sus niveles de desarrollo tecnológico; y, su inserción en los mercados de bienes, financieros y de mano de obra.

• Las causas inmediatas de la eliminación o empobrecimiento de los bosques son aquellos factores que influyen directamente en el comportamiento de los agentes. Las más importantes están relacionadas con las fuerzas que influyen sobre las migraciones hacia las zonas de frontera agrícola, el acceso a mercados y la magnitud de la demanda por materias primas tropicales, los niveles de precios de los bienes y factores, la disponibilidad de tecnología y la seguridad en la tenencia de la tierra, entre otras.

• Las causas subyacentes de los cambios en los bosques son aquellas fuerzas que orientan la dirección de los parámetros de decisión de los agentes. Estas incluyen factores vinculados con la naturaleza de las estructuras sociales, los patrones de acumulación de capital, los términos de intercambio, y los cambios tecnológicos y demográficos. En este nivel de causalidad también se sitúa a las políticas macroeconómicas y las políticas sectoriales para la agricultura porque a menudo sus efectos pueden ser aún más determinantes que los de las propias políticas forestales. Actualmente, cada vez más se reconocen los efectos que el ambiente de las políticas macroeconómicas tienen sobre los bosques.

Pero no todas las tendencias económicas, sociales y demográficas conducen al crecimiento de la deforestación y la degradación de los bosques. En ciertos casos sus repercusiones son más bien ambiguas porque producen efectos contradictorios (Kaimowitz 1996). También se indica que muchas de las fuerzas que presionan sobre los bosques no son el resultado inevitable del desarrollo económico, sino más bien la consecuencia histórica de ciertos "estilos de crecimiento". En ese orden, los estilos de desarrollo en los países latinoamericanos han tenido como común denominador el favorecer la acumulación económica con base en el uso irrestricto del patrimonio de los recursos naturales, llevando a un fenómeno conocido como de "explotación minera de la naturaleza". Además, las estructuras económicas han llevado a un crecimiento excluyente que ha marginado a importantes grupos de la población y dejado importantes saldos de inequidad en la distribución de los ingresos (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe 1992).

Las tierras bajas de Bolivia y sus bosques

Las tierras bajas de Bolivia, como se utiliza el término aquí, incluyen la totalidad de los departamentos del Beni, Pando y Santa Cruz y las áreas tropicales de Cochabamba y La Paz. La mayor parte de la región está localizada a menos de 500 metros sobre el nivel del mar, aunque algunas áreas de los Yungas de La Paz y Cochabamba son mucho más altas (Montes de Oca 1989). Los bosques cubren cerca de 440,000 kilómetros cuadrados, equivalente al 57% del total de la superficie total de las tierras bajas (MDSMA 1995).

En 1992, la región tenía aproximadamente 2.1 millones de habitantes, de los cuales 810,000 vivían en áreas rurales, lo cual implicaba una densidad de población rural apenas mayor a una persona por kilómetro cuadrado (INE 1993). De la población rural total, entre 180,000 y 220,000 personas eran indígenas, incluyendo Ayoreos, Chimanes, Chiquitanos, Guaranies, Guarayos, Mosetenes, Moxeños, Tacanas, Sirionós, y Yuracarés, entre otros (Díez Astete y Riester 1996). La mayor parte de la población rural de las tierras bajas está concentrada en las áreas de colonización de los llanos cerca de la ciudad de Santa Cruz y en los Yungas de Cochabamba y La Paz. Estas zonas han sido también importantes focos de deforestación (Pacheco 1998).

Las principales actividades económicas rurales de las tierras bajas incluyen la agricultura y la ganadería empresarial, la producción de alimentos en pequeña escala, el cultivo de coca, el aprovechamiento de la madera, la recolección de productos forestales no maderables, tales como la castaña (Bertholletia excelsa) y palmito (Euterpe precatoria), la minería, y la extracción de petróleo y gas natural. La producción mecanizada de soya en gran escala se ha expandido fuertemente en los últimos diez años y los productos derivados de la soya se han convertido en uno de los principales rubros de exportación. El aprovechamiento comercial de la madera se hizo importante en los ´70 y se ha expandido mucho más en años recientes. Entre 1985 y 1994, cuatro especies aportaron el 60% de la madera producida: la mara o caoba (Swietenia macrophylla), el cedro (Cedrela sp.), el roble (Amburana cearensis) y el ochoó (Hura crepitans) (Quiroga y Salinas 1996).

En lo relativo a la tenencia de la tierra en las tierras bajas, no existe información reciente confiable y existen grandes áreas donde varias empresas, personas y comunidades tienen reclamos territoriales sobrepuestos. Las estadísticas oficiales señalan que entre 1955 y 1994 se entregaron unas 30 millones de ha de tierras fiscales (el 40% de la superficie total de la región) a distintos grupos. Cerca de 23 millones de hectáreas fueron entregadas a agricultores empresariales medianos y grandes, tres millones a colonos agrícolas de pequeña escala y tres millones a pueblos indígenas (Pacheco 1998). No obstante, una proporción mucho mayor de la tierra de la región se encuentra bajo control privado "de facto", como producto de múltiples maniobras ilegales y semi-legales, sobre todo de parte de los productores empresariales. En muchos casos, estos grupos falsificaron documentos, sobornaron a funcionarios de gobierno, obtuvieron propiedades sin cumplir con los requerimientos legales o compraron tierra a sabiendas que ésta había sido adquirida de forma ilegal.

Hacia 1994, el gobierno boliviano había asignado 185 áreas de corte de madera a 173 empresas madereras sobre un área total que cubría casi 21 millones de hectáreas (Quiroga y Salinas 1996). Muchas de esas áreas se sobreponían a tierras privadas, ya que las leyes bolivianas distinguían entre propiedad de la tierra y de los bosques, siendo el estado el único propietario de estos últimos. Con la aprobación de la Ley Forestal de 1996, los propietarios de tierras obtuvieron el derecho exclusivo de explotar los bosques existentes en ellas. Lo anterior, además de un cambio en las reglas de tributación forestal de un sistema basado en el volumen de madera aprovechada a un sistema por superficie, llevó a que en 1997 solo quedaran 85 concesiones forestales en las tierras bajas, cubriendo un área de 5.6 millones de ha (Superintendencia Forestal 1998).

Durante los años ochenta, los pueblos indígenas fortalecieron sus organizaciones y se volvieron más exigentes en sus demandas de derechos territoriales. En 1990 lograron la titulación de cuatro territorios indígenas que constituyen las tres millones de hectáreas antes mencionadas (Quiroga y Salinas 1996). En 1996, en la nueva ley de tierras (Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria) se estableció la delimitación y titulación de 16 Tierras Comunitarias de Origen (TCOs) sobre 11.5 millones de hectáreas inmovilizadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) en julio de 1997. Del total de la superficie inmovilizada, los pueblos indígenas solo recibirán títulos de aquellas áreas que se establezcan mediante un proceso de saneamiento. Por las dificultades de este proceso es posible que las áreas tituladas para los indígenas sean bastante inferiores.

A partir de los años setenta y, sobre todo de los ochenta, las áreas protegidas comenzaron a ocupar una parte significativa de las tierras bajas. Hacia 1995, 12.8 millones de hectáreas, es decir el 17% del total de la superficie de las tierras bajas, había recibido algún estatuto de protección, pero no está claramente definida la situación legal de 1.9 millones de hectáreas de estas tierras, y solo una pequeña fracción del total tenía algún grado de protección efectiva por las dificultades para implementar sus planes de manejo (Pacheco 1998)

A pesar de los esfuerzos recientes por aclarar y sanear la situación de la tenencia de la tierra y los bosques, sigue existiendo mucha sobreposición entre áreas protegidas, territorios indígenas, concesiones madereras, propiedades agropecuarias, concesiones mineras y áreas usadas por productores informales de madera y recolectores de castaña y palmito. Esta situación genera conflictos interminables que para su solución regularmente requieren la intervención de las entidades estatales, tanto nacionales como locales.

La deforestación y degradación forestal en Bolivia

En Bolivia, las magnitudes de la deforestación de los bosques de las tierras bajas han sido relativamente bajas en comparación a las presentadas en otros países con bosques tropicales, aunque éstas han tendido a crecer a lo largo del tiempo y la degradación de los bosques también se ha intensificado. En 1980, la deforestación estimada en todo Bolivia era de 87,000 ha/año, equivalente a una tasa anual de 0.2%. Esta cifra era menos de la mitad de la tasa promedio estimada en los otros países amazónicos (0.5%) y menos de la tercera parte del promedio calculado para los países latinoamericanos en su conjunto (0.6%). No obstante, otras fuentes señalaron que la superficie deforestada en Bolivia hacia fines de la década de los ´70 y principios de los ´80 variaba entre 50,000 y 90,000 ha/año (FAO 1983; Lanly 1980; Stolz 1978). No obstante, una estimación realizada con base en cálculos estadísticos indirectos situaba la deforestación en unas 200,000 ha/año, pero ésta última llegó a ser la referencia más citada, y generó mucha confusión al respecto (CUMAT 1992).

De acuerdo al Mapa Forestal del MDSMA (1995), en un período de 18 años -entre 1975 y 1993- se habría eliminado en el país una cobertura boscosa aproximada de 3.02 millones de ha, a razón de 168,000 ha/año, dando una tasa promedio de deforestación del 0.3% anual. En comparación, la cubierta forestal en Centroamérica y México está declinando en 1.5% anualmente y en un 0.7% en sudamérica tropical. Sin embargo, la tasa de deforestación calculada para Bolivia es el promedio aritmético de la deforestación total en el período mencionado y si se considera que la deforestación sigue un crecimiento exponencial, ésta actualmente debería encontrarse por encima del promedio presentado. Pese a ello, comparativamente la deforestación en Bolivia se ha mantenido por debajo de la observada en otros países con bosques tropicales.

En Bolivia, los agentes más importantes de la deforestación y degradación forestal son los pequeños agricultores, las explotaciones agrícolas y ganaderas, las empresas forestales, los pequeños productores de madera y las poblaciones indígenas. Los pequeños agricultores desmontan tierras forestales para la implantación de cultivos de subsistencia y para satisfacer sus necesidades de ingresos monetarios; los agricultores y ganaderos de mediana y gran escala convierten bosques en áreas de cultivo y potreros guiados por una lógica de maximización de beneficios; las empresas forestales grandes aprovechan la madera con fines comerciales y existen pequeños extractivistas madereros que también dependen de la madera como principal fuente de ingresos, y las actividades de los indígenas tienen un moderado impacto sobre los bosques.

La conversión de los bosques ha sido el resultado de la presión que ha ejercido principalmente la agricultura y, en menor grado la ganadería. La incidencia de los distintos tipos de productores también ha variado a lo largo del tiempo porque si bien hasta los años ´80 la pequeña agricultura en las zonas de colonización tuvo una mayor incidencia en la conversión de bosques, desde los años ´90, los medianos y grandes productores han tenido un mayor peso en la deforestación por la apertura de una activa frontera agrícola mecanizada.

Por su parte, la degradación de los bosques por el aprovechamiento maderero ha sido más intensa. La primera expansión importantes de los frentes forestales se produjo desde principios de la década de 1960 vinculada a la explotación de maderas preciosas y, ante el agotamiento de las reservas naturales de esas especies, las actividades de aprovechamiento se fueron extendiendo hacia una gran parte de las áreas forestales de las tierras bajas, produciendo un efecto intenso de empobrecimiento de los bosques y de pérdida de biodiversidad. La influencia directa de la extracción forestal en la deforestación ha sido poco significativa pero sus efectos indirectos sobre la deforestación han sido mayores, en tanto las operaciones de aprovechamiento maderero generalmente han precedido a la expansión de otros usos de la tierra.

Factores que explican la baja deforestación hasta los años ochenta

La demanda interna de productos de origen tropical: La reducida población y los relativamente bajos niveles de urbanización e ingresos per cápita han limitado la demanda para la producción agrícola (de carne, algodón, arroz y azúcar, etc.) que ha sido dependiente del nivel de la demanda doméstica. Además, la deficiente infraestructura de caminos y los altos costos de transporte han dificultado exportar competitivamente estos productos. Aunque solamente unas 600,000 ha de las tierras bajas han sido habilitadas con cultivos para abastecer el mercado interno, en las últimas décadas el país ha sido relativamente autosuficiente en estos productos a excepción del trigo. Esto significa que con solo un área estimada del 2% de la superficie forestal en las tierras bajas, el país ha logrado abastecer la demanda interna de alimentos de origen tropical.

La expansión de la infraestructura caminera: La deficiente infraestructura de transporte puede ser explicada en sí misma por la limitada capacidad estatal para invertir en proyectos de infraestructura caminera. Debido a los bajos niveles de ahorro interno, el país históricamente ha tenido que financiar la mayoría de sus proyectos de expansión caminera con créditos externos y donaciones; pero no siempre ha sido fácil contar con estos recursos por la baja capacidad para contraer estos compromisos y debido a que muchos proyectos no se justifican económicamente. Esta es una razón por la que en las tierras bajas el sistema de transporte se encuentra menos desarrollado en comparación con los otros países de la cuenca amazónica.

La baja densidad poblacional: Pese a la baja densidad poblacional existen algunas zonas donde la presión demográfica sobre la tierra es relativamente alta, particularmente si se consideran la pobre calidad de los suelos y las adversas condiciones climáticas. Este factor, entre otros, ha llevado a que desde algunas décadas atrás muchas familias de la zona andina se desplacen hacia las tierras bajas, aunque la proporción de migrantes que se han establecido en los márgenes forestales ha sido minoritaria con relación a los que se han dirigido a las zonas urbanas, a excepción de las migraciones a las zonas productoras de coca del Chapare. En consecuencia, existen pocas razones para creer que la densidad de la población rural es un factor que ha sido central para explicar los bajos niveles de la tasa de deforestación en las tierras bajas.

Las limitadas oportunidades de empleo y bajos salarios: Estos factores han tenido únicamente un efecto moderado sobre la deforestación, debido a que las familias que se han desplazado a las áreas de frontera agrícolas únicamente lo hicieron cuando se presentaron fuertes factores de atracción como esquemas de colonización subsidiados, oportunidades de empleo en la agricultura comercial, tierras disponibles con adecuada fertilidad para la agricultura y acceso a mercados, o perspectivas de obtención de ingresos altos derivados de la producción de coca. Actualmente estas condiciones han tendido a revertirse y, progresivamente, está disminuyendo la intensidad de las migraciones hacia las áreas de frontera agrícola.

Los soportes estatales para el desarrollo de la agricultura: La baja capacidad de recursos públicos también ha limitado los soportes gubernamentales para la agricultura de las tierras bajas, al menos si los comparamos con los realizados en país vecino del Brasil. El gobierno boliviano subsidió a los productores de algodón, caña de azúcar y soya durante la década de los ´70 y en los primeros años de los ´80 a través de tasas de interés subsidiadas, líneas de crédito refinanciadas y acceso a divisas a tasas de cambio preferenciales. Estos subsidios que llegaron a un promedio de $US 5 millones por año han sido eliminados con las políticas de ajuste implementadas en el país desde 1985. También, a través de las políticas de tierras se favoreció ampliamente a un pequeño grupo de productores medianos y grandes mediante la distribución gratuita de tierras o de bajo costo, aunque esto no llevó directamente al crecimiento de la deforestación.

Inseguridad de la tenencia de la tierra: No existen evidencias suficientes que lleven a afirmar que la inseguridad de la tenencia de la tierra ha llevado a una mayor deforestación como forma para garantizar derechos propietarios, aunque éste tipo de comportamiento se puede haber presentado en algunos lugares. En Bolivia, la distribución gratuita de tierras ha llevado a un fenómeno de concentración de la propiedad sobre áreas forestales que han sido acaparadas con fines especulativos y, una buena parte de ellas no han sido utilizadas para fines productivos, lo que en el corto plazo ha frenado la deforestación. No obstante, la desregulación de los mercados de tierras sumado a incentivos de inversión en la agricultura por oportunidades de mercado para algunos productos puede llevar a un acelerado crecimiento de la deforestación a futuro.

Las políticas de ajuste estructural y los bosques

Muchos países en desarrollo han implementado políticas de estabilización y ajuste estructural en los últimos quince años, y todavía son bastante polémicos los efectos que estas políticas han tenido sobre los bosques. Los críticos argumentan que las políticas de ajuste incrementan la pobreza y, asociada con ella, la degradación ambiental; crean incentivos para sobre-explotar los recursos naturales orientados a los mercados externos; y debilitan la capacidad del sector público para implementar políticas ambientales. Los defensores consideran que estas políticas son una pre-condición para el crecimiento económico y que ellas no necesariamente producen efectos ambientales negativos o perjudiciales (Kaimowitz et al 1997).

Influencias sobre la deforestación

Desde fines de los ´80, el rápido crecimiento de los cultivos mecanizados se ha convertido en la principal causa de la deforestación en Bolivia. La deforestación anual promedio de bosques primarios para este propósito fue cercana a 25,000 ha entre 1989 y 1992, se incrementó a unas 42,000 ha entre 1992 y 1994 y, en 1995 estaba en cerca de las 100,000 ha. El grueso de los desbosques se han dado en el área conocida como zona de expansión al este de Santa Cruz. En cambio, en el área integrada al oeste de Santa Cruz, los desmontes practicados por las empresas agrícolas han sido más limitados y están experimentando una tendencia decreciente en el tiempo. Eso es así porque en esta zona es ya poca la magnitud de bosques primarios, y la mayor parte de los desmontes para la agricultura se produce sobre áreas de barbecho.

La mayor parte del crecimiento de la deforestación ha sido el resultado de la expansión de cultivos en medianas y grandes propiedades, las que han habilitado tierras forestales para el cultivo de la soya, aunque también éstos productores han expandido sus áreas con trigo, girasol y arroz, pero mayormente como cultivos de invierno en rotación con áreas habilitadas para la producción de soya de verano. Después de 1985, las principales causas que explican este crecimiento han sido: (i) la eliminación de los precios internos para la soya; (ii) la devaluación de la moneda; y (iii) las políticas de incentivo a los exportadores. Otros factores que no tienen que ver directamente con las políticas de ajuste como el acceso preferencial al mercado andino, la construcción de caminos en la zona de expansión, los bajos precios de la tierra, y los cambios tecnológicos, también han contribuido decisivamente al crecimiento de la frontera agrícola en Santa Cruz.

En cambio, la pequeña producción agropecuaria se ha expandido de forma relativamente lenta hacia nuevas tierras forestales, particularmente hacia las áreas productoras de coca. En su conjunto, entre 1985 y 1995, los cultivos campesinos de las tierras bajas han crecido a un ritmo anual inferior a las 25,000 ha. En parte, el bajo crecimiento de la pequeña agricultura en esta región se ha debido a la eliminación de las inversiones públicas en proyectos de asistencia a la colonización, al lento dinamismo de los mercados para productos de origen campesino y a una cada vez más evidente escasez de tierras fiscales. Asimismo, en las áreas más antiguas de colonización existe un proceso sostenido de conversión de bosque primario a la agricultura, pero principalmente de barbechos, en áreas cultivadas y pastizales. De todos modos, estos cambios han sido el producto de tendencias estructurales de largo plazo antes que de las políticas de ajuste como tales.

Implicaciones en la degradación forestal

Las grandes empresas madereras son las responsables de la mayor parte de la degradación forestal, aunque se sabe poco sobre la magnitud de los impactos provocados por el sector de pequeños madereros informales. La degradación forestal ha crecido fuertemente por la influencia de las políticas económicas, particularmente por la devaluación y los incentivos fiscales a las exportaciones. El estímulo de las políticas en el crecimiento del aprovechamiento forestal se ha producido en un contexto de importantes fallas institucionales para controlar el manejo sostenible de los bosques y de subvaluación de los recursos forestales. Ambos han impedido al Estado apropiarse de una mayor renta por el uso de estos recursos (World Bank 1993).

Un estudio con base en un modelo econométrico para explicar los determinantes de las exportaciones de madera aserrada entre 1970 y 1991, concluye que las políticas de ajuste estructural constituyeron un importante estímulo al aprovechamiento comercial de madera y, en la medida en que se aceleró el corte de madera, también se incrementaron los efectos de degradación de los bosques. En ese orden, un 25% del incremento en las exportaciones de madera entre 1984 y 1991 ha sido atribuido a la devaluación de 1985; un 25% se originó en mejoras en los precios internacionales de la madera y un 50% se debió al incremento de los registros oficiales de exportaciones de madera, resultantes de la eliminación de las brechas cambiarias, las que mientras se mantuvieron fueron un incentivo para las exportaciones ilegales (Anderson et al 1995).

Entonces, en el sector forestal, los incentivos generados por las políticas económicas se tradujeron en una mayor degradación forestal por el efecto pernicioso que se originó en los fallos de la política forestal. La inseguridad de la tenencia, resultado de las modalidades implementadas en los contratos de aprovechamiento, se tradujo en un ineficiente manejo del bosque porque las especies de alto valor fueron explotadas rápidamente y, al no existir controles para el acceso a nuevas áreas, fueron menores los incentivos para realizar un aprovechamiento sostenible de largo término. Así también, el sistema impositivo a través del cobro de derechos de monte fracasó como un instrumento eficiente para recolectar ingresos públicos puesto que además de que se mantuvieron a niveles bajos, fueron fácilmente evadidos.

Hacia un balance de costos y beneficios

Algunos estudios han estimado que son altos los beneficios que se obtienen en la agricultura mecanizada en Santa Cruz y, en contraste, los costos ambientales de la conversión de los bosques son mucho menores, aunque no se han realizado cuantificaciones sobre los costos que ha implicado la pérdida de biodiversidad y/o la erosión de suelos. La expansión de la frontera agrícola sobre las tierras forestales ha sido justificada en tanto la mayor parte de la agricultura mecanizada se está expandiendo sobre áreas con una buena fertilidad y adecuada precipitación. Pero, también se han habilitado áreas que se encuentran fuera de aquella zona que ha sido declarada apta para la agricultura intensiva, sobre suelos más pobres y frágiles, y bajo condiciones climáticas menos favorables para la producción agrícola (Baudoin et al 1995). En estas últimas zonas, resulta difícil justificar la conversión de bosques para la introducción de cultivos mecanizados como la soya. Además, no se conoce si este tipo de producción agrícola va a ser sostenible en el largo plazo.

Por su parte, los beneficios inmediatos que se han obtenido de la explotación maderera han sido bastante importantes. No obstante, la mayoría de las exportaciones de madera son de especies valiosas como la mara y, muchos trabajos dudan de si esta especie puede ser aprovechada comercialmente de manera sostenible (Jiménez et al 1996). Hasta ahora, en el país se ha erosionado severamente las reservas de mara y similares problemas pueden surgir con algunas otras especies. Además, la explotación de la madera también ha llevado a la pérdida de recursos genéticos, y al empobrecimiento de la fauna y flora silvestre. Es dificultoso examinar el costo de estos efectos, y se han hecho pocos esfuerzos para estimar sus impactos.

Desde otra perspectiva, la expansión de la frontera agrícola basado en medianas y grandes propiedades, no se justifica plenamente en términos económicos, debido a que unidades de menor tamaño podrían haber alcanzado mayores niveles de eficiencia, y ello podría haber llevado a una distribución más equitativa de los beneficios generados por la expansión de agricultura. Al mismo tiempo, la alta concentración de superficies forestales impidió el acceso de diferentes grupos de la sociedad a los beneficios de estos recursos y el gobierno fue incapaz de capturar las rentas del aprovechamiento forestal para el beneficio de la sociedad.

En síntesis, la información disponible no permite que se pueda sostener con precisión si los beneficios sociales y económicos obtenidos de la expansión de la agricultura mecanizada y de la producción de madera han compensado los costos ambientales y/o los costos asociados con la pérdida de oportunidades para usar esos mismos recursos de manera más equitativa. No obstante, desde mediados de los años noventa se han introducido cambios sustanciales con la aprobación de nuevas regulaciones para el uso de la tierra y los recursos forestales, los que han introducido importantes modificaciones en el escenario descrito.

Nuevas políticas de recursos naturales y presiones sobre los bosques

Como se desprende de lo anterior, el ajuste estructural ha implicado mayor presión sobre los bosques de las tierras bajas, asociado con un crecimiento acelerado de las tasas de deforestación y el incremento de la extracción maderera en bosques no manejados. Los desmontes realizados por los productores medianos y grandes se han incrementado rápidamente, mientras que los pequeños agricultores asentados en las áreas de colonización han desempeñado un papel menos activo en la deforestación. La conversión de bosques por los hacendados ganaderos tiende a crecer, pero en el conjunto sigue siendo baja. Por su parte, los grandes industriales madereros son los principales responsables de la degradación forestal, aunque de manera precisa se desconoce el impacto sobre los bosques de la extracción informal de madera por pequeños madereros.

Empero, además de las políticas económicas, las políticas de distribución de los recursos tierra y bosques han tenido gran influencia en explicar las presiones sobre los bosques. En Bolivia, una gran parte de las tierras fiscales fue distribuida a propietarios agrícolas y ganaderos a través de medios poco lícitos. Por lo mismo, los gobiernos podían haber promovido una distribución más equitativa de la tierra buscando un papel más activo de los pequeños agricultores quienes podían haber cultivado oleaginosas y otros granos tal como lo han hecho los medianos y grandes productores, pero a través de un más complejo mosaico de uso de la tierra, lo que hubiera significado la introducción de patrones de cultivo mas diversos, la permanencia de áreas forestales y el uso de menos maquinaria pesada (Kaimowitz et al 1997). Asimismo, la antigua legislación forestal impidió que grupos de pequeños productores madereros y extractivistas pudieran realizar legalmente aprovechamiento de madera y beneficiarse del uso comercial de ese recurso (Kaimowitz et al 1998a).

Como parte de las reformas de segunda generación, desde los ´90 han recibido mayor atención en la agenda de políticas públicas la legislación ambiental y las regulaciones sobre los recursos naturales, aunque éstas han sido tratadas de forma separada del proceso mismo de reformas económicas y sociales. Entre las más importantes están la aprobación de una nueva ley de tierras (Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria) en octubre de 1996 y la Ley Forestal de 1996 de julio de 1996. Ambas leyes reivindican la necesidad de adoptar medidas para mejorar la gestión de los recursos naturales encaminadas a promover la sostenibilidad y el acceso más equitativo a los mismos. Cuatro son los ejes clave de las mismas: (i) garantizar la seguridad técnico-jurídico de la propiedad; (ii) desregular los mercados de tenencia para corregir las externalidades negativas del uso de los recursos; (iii) modernizar los sistemas institucionales de planeación, administración y fiscalización del uso de los recursos; e (iv) introducir modalidades diferenciadas de acceso para garantizar su mejor distribución. Los efectos de estas políticas en la gestión de recursos forestales es todavía incierto.

Es previsible que las políticas cambiarias, comerciales y de inversión en caminos sigan impulsando la expansión de la agricultura mecanizada y promoviendo mejores condiciones competitivas para la agricultura de exportación, por lo que se van a intensificar los desmontes destinados a estas actividades en las medianas y grandes propiedades. Es posible que al suprimirse la política de tierras de fronteras abiertas y al haberse establecido derechos de propiedad más seguros, los agricultores y ganaderos estén más exigidos a aplicar prácticas de resguardo de la calidad de los suelos. Sin embargo, las actuales tendencias de la inversión extranjera en la agricultura indican que los capitales para la ampliación de los cultivos rentables asociados a mercados externos van a experimentar una evolución creciente, aunque para ello van ser decisivas las inversiones programadas en la habilitación de corredores de exportación que todavía son inciertas.

Nada hace suponer que se van a detener las presiones de la pequeña agricultura sobre los bosques y, en tanto no se disponga de áreas para el establecimiento de nuevos asentamientos, éstos van a seguir incursionando sobre áreas destinadas a la conservación o tierras forestales de protección. En la medida en que la actual legislación forestal encuentre obstáculos para resolver la informalidad en el aprovechamiento de la madera por parte de pequeños productores de madera, estas presiones pueden orientarse hacia los bosques fiscales que no están siendo ocupados bajo el régimen de concesiones o que no ingresen al sistema de subasta. Pero también, el acceso de organizaciones locales al aprovechamiento comercial en las áreas de reserva forestal municipal puede constituir un importante elemento que amortigüe la presión de los grupos informales sobre los bosques, aunque mucho de ello va a depender de la transparencia en la licitación de estas áreas, en la voluntad de manejo de estos recursos, pero también en el acceso a tecnologías y recursos financieros.

Es evidente que en caso de efectivizarse nuevos asentamientos estimulados por la dotación de tierras fiscales se van a incrementar las presiones sobre los márgenes forestales. Así también, la existencia de precios concesionales para la adjudicación de tierras a pequeños productores puede llevar a una demanda creciente por tierras, aunque puede suponerse que la oferta de tierras disponibles va a ser bastante limitada, lo que de hecho va a frenar el impacto de la pequeña agricultura en la deforestación. Ahora bien, los precios administrados para las subastas de tierras, junto con las dotaciones y adjudicaciones a precios concesionales de las tierras fiscales, es posible que vayan a generar distorsiones en el mercado de tierras que impidan que la tierras se valoricen a los niveles reales de mercado, lo que puede financiar la ineficiencia y facilitar la destrucción de los bosques. Pero, de manera adicional, estos mecanismos también tienen un importante efecto sobre la equidad en la medida en que democratizan el acceso a la tierra y a los recursos forestales.

Evaluaciones iniciales en el nivel municipal han mostrado que casi todos los grupos políticos y/o económicos han adoptado un discurso verde y empiezan a manifestarse preocupaciones sobre el medio ambiente y la conservación de los recursos naturales, pero sus comportamientos prácticos han cambiado muy poco. La mayoría de los grupos están mas interesados en garantizar su acceso a los recursos existentes y a obtener ingresos en el corto plazo, antes que comprometerse con un desarrollo sostenible de largo plazo. Poco se conoce sobre los impactos que las nuevas regulaciones están teniendo en el aprovechamiento de los recursos de indígenas, campesinos, pequeños extractivistas y madereros locales, y ellos dependerán de su organización, el apoyo técnico que reciban para la elaboración e implementación de planes de manejo y de otros factores que fueron anotados anteriormente. El reconocimiento de los territorios indígenas y los derechos de aprovechamiento forestal exclusivo abre nuevas oportunidades para las poblaciones indígenas para administrar sus recursos, pero persisten presiones externas sobre estas áreas que a futuro pueden convertirse en serias amenazas para un manejo sostenible de esos recursos naturales (Kaimowitz et al. 1998b).

El tema de las áreas protegidas es bastante polémico. Si bien éstas áreas contribuyen efectivamente a la conservación, en ciertos casos restringen la utilización de los recursos naturales de poblaciones locales y a veces han entrado en conflictos abiertos con ellas. Sin embargo, en otras circunstancias, grupos de indígenas y/o campesinos se han sentido comprometidos con opciones de protección de los recursos por los beneficios potenciales que ello les puede brindar a futuro. Además, el manejo centralizado de las áreas y usualmente delegado a organizaciones externas, no siempre ha permitido una activa discusión de los planes de gestión con las organizaciones locales y con los gobiernos municipales, impidiendo que éstos se involucren en mayor grado en este tipo de esfuerzos de conservación, lo que puede debilitar sus posibilidades futuras.

Referencias bibliográficas

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