Amazonía: Selva y Bosques diez años después de Río Publicación de Censat-Agua Viva en ocasión de la Cumbre Mundial de Johannesburgo. Colombia - Julio de 2002 volver al índice

¿Qué ha pasado con los bosques amazónicos colombianos
diez años después de la Cumbre de la Tierra?
por Germán Ignacio Ochoa Zuluaga

1. Datos biogeográficos y políticos de la Amazonia Colombiana

La Amazonia colombiana hace parte de la denominada Amazonia Noroccidental. Ha sido muy difícil delimitarla, debido a que la selva húmeda tropical característica de la Hylea Amazónica, sobrepasa en un alto porcentaje a la superficie de la cuenca hidrográfica del propio río Amazonas. Esta cubre, hacia el norte, un gran espacio Orinoquense que llega hasta el río Vichada, debido a lo cual se ha convenido en tomar al río Guaviare y su afluente el Guayabero, como el límite norte de la Amazonia, haciéndolo coincidir con las divisiones políticas departamentales. La selva alcanza una superficie de 476.395 Km2; para efectos del Tratado de Cooperación Amazónico, al sur del Guaviare y al oriente de la divisoria andina de aguas, la superficie de la Amazonia Colombiana es de 419.346 Km2 (Domínguez C., 2001).

Respecto a la Región Hidrográfica Amazónica, que cubre una cuenca de 6'869.344 Km2, el área de la Amazonia Colombiana equivale al 5.0% (336.583 Km2). Atendiendo a la segunda concepción de la Amazonia, con el criterio de "cobertura vegetal" que sólo en parte se confunde en sus límites territoriales con la hidrográfica, toda la Amazonia colombiana queda incluida en esta área con un 8.0% (476.395 Km2), en proporción al total que es de 5´897.795 Km2 (Domínguez C., 1987).

Políticamente, la Amazonia colombiana está conformada en la actualidad por siete departamentos en toda su extensión territorial y parcialmente por dos.

El área que constituye la Amazonia colombiana ha sido objeto de diversas figuras de orden territorial a lo largo de la historia. En 1959, mediante la Ley 2, se establecieron grandes zonas de reserva forestal con el objeto de "desarrollar la economía forestal y proteger los suelos, las aguas y la vida silvestre". En el marco de esta Ley se definió la Reserva Forestal de la Amazonia que cubría toda la región amazónica, delimitada con el ánimo de preservar su biodiversidad. Sin embargo, ante los procesos de colonización que se agudizaron en la década de los cincuenta, el gobierno realizó sustracciones de área de la gran reserva para adjudicarlas tanto a colonos como a indígenas asentados en ella.

Con el decreto 2811 de 1974 (Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente), se definió el Sistema de Parques Nacionales y las seis categorías que lo integran. A este régimen de protección pertenecen 5´033.842 hectáreas de la Amazonia que al menos en términos jurídicos corresponde al 12.7% del territorio que Colombia posee en la Cuenca Amazónica (Ariza, E., Ramírez, C. y Vega, 1998).

La población indígena residente en la Amazonia colombiana mantiene derechos de propiedad de sus territorios mediante la figura de resguardos que en muchos casos se traslapan con las áreas de conservación. Sin embargo, de acuerdo con la ley, las comunidades indígenas, no pierden los derechos de propiedad ni el aprovechamiento de los recursos naturales renovables allí existentes . De igual forma las reservas forestales que se establezcan en territorios indígenas sólo se pueden adjudicar a las mismas comunidades . Las actividades que se desarrollen en los parques naturales ubicados en territorios indígenas deben ser autorizadas por las comunidades a través de sus autoridades tradicionales. Además la ley ordena que se respete la permanencia de los indígenas en los parques, reservas, zonas de manejo especial y demás territorios protegidos (Ariza, E., Ramírez, C. y Vega, 1998).

En síntesis, en un área de 419.346 Km2, 20´613.732 hectáreas corresponden a resguardos indígenas, más o menos la mitad del territorio colombiano en la Amazonia; 5´033.842 Has. se encuentran bajo el régimen de protección del Sistema de Parques Nacionales Naturales, al menos jurídicamente. Nueve departamentos hacen parte de la Amazonia colombiana donde habitan 588.646 personas (Censo DANE, 1993), de las cuales 61.865 son indígenas.

2. Antes de 1992: Algunos antecedentes normativos sobre la región

Antes de 1992 se encuentra una intención institucional para tratar el tema de los bosques en el Plan de Acción Forestal para Colombia. La enunciación de este Plan fue el resultado de la vinculación del país al Programa de Acción Forestal en los Trópicos (PAFT). Fue parte integral de la política ambiental del presidente Cesar Gaviria y su Plan de Desarrollo "La Revolución Pacífica".

El diagnóstico menciona la colonización como la principal causa de deforestación en Colombia (la deforestación promedio entre 1964 y 1987 se estima en 600.000 hectáreas anuales. Pág. 6) y como principales factores de pérdida de riqueza biológica la baja capacidad institucional para administrar y desarrollar programas de investigación (Pág. 12) y para el manejo de las reservas forestales y áreas de protección (que para la época abarcaban un total de 333 mil hectáreas), así como la falta de conciencia de la comunidad y la deficiencia de la investigación que no han permitido adquirir los conocimientos básicos para el manejo adecuado de los ecosistemas.

Además de realizar un diagnóstico parcial del sector forestal y que el Plan se centra en gran parte en la necesidad de reforestación y la instalación de plantaciones (se propusieron metas de reforestación de 110.000 Ha) el tema de los bosques amazónicos no aparece mencionado como una prioridad dentro de los programas y proyectos a desarrollar.

Es necesario destacar que uno de los pocos esfuerzos de zonificación de los bosques fue la declaración de las reservas forestales de la ley 2 de 1959. En 1974 se estableció una clasificación de las reservas en protectoras, protectoras --- productoras y productoras, pero estas categorías no han sido utilizadas como instrumento de planificación y administración del recurso.

En Colombia el tema ambiental había tomado un lugar dentro del marco constitucional antes de la Cumbre de Río. Algunos avances se lograron en la incorporación de algunos principios ambientales en la Constitución de 1991 entre los cuales se cuenta la adopción de una política para el Desarrollo y Conservación de la Amazonia (Doc. CONPES 2545)

3. Los bosques amazónicos en Colombia a partir de 1992

3.1. Desarrollos desde lo normativo. ¿Avance teórico? O adopción de conceptos.

Un momento decisivo en la política ambiental del país lo constituye la Ley 99 de 1993 por medio de la cual se "crea el Ministerio de Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación y de los Recursos Naturales y se organiza el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y se dictan otras disposiciones".

Dentro del SINA se encuentran además cinco institutos dentro de los cuales se destaca para el caso amazónico el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas SINCHI que desarrolla proyectos en diversos campos de la Biodiversidad, los sistemas de producción y los asentamientos humanos, y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM, que tiene labores en todo el territorio nacional.

También como resultado de la creación de la ley 99 del 93 se crean la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico CDA, con jurisdicción en los departamentos del Vaupés, Guainía, y Guaviare y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia CORPOAMAZONIA con jurisdicción en los departamentos de Amazonas, Putumayo y Caquetá.

"Este avance normativo se complementa con la formulación de políticas ambientales que trascienden y permean todos los demás sectores de la vida nacional, confiriendo a los aspectos ambientales el mismo nivel que tradicionalmente se ha reconocido a los temas económicos y sociales"

Si bien en la realidad lo ambiental no ganó - ni ha ganado aún - el mismo nivel jerárquico en las discusiones que tienen lo económico y lo social, como lo anhela este texto del ministro de Medio Ambiente, la creación de un ministerio y la puesta en marcha del Sistema Nacional Ambiental, demostró en ese momento el interés del país por tratar los temas ambientales dentro de su agenda.

Dentro de los acuerdos y convenios que el país ha firmado con respecto al tema de los bosques y como producto de la participación en Río 92, se tiene que Colombia hace parte del Fondo Mundial para el Medio Ambiente creado a partir de la Cumbre con el fin de financiar los compromisos adquiridos por los países en vía de desarrollo, es miembro de la Comisión de Desarrollo Sostenible y ratificó el Convenio sobre Biodiversidad Biológica en 1994.

La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN), creada en 1994, hace parte de la estructura orgánica del Ministerio del Medio Ambiente. En el Sistema de Parques están representados 28 de los 41 Distritos Biogeográficos caracterizados en el país. Se protegen cerca del 40% de los 58 centros de endemismo identificados. Además incluye el 12% de los refugios húmedos y secos de Latinoamérica y dos de los más importantes "Hot Spots" o zonas de alta biodiversidad mundial: el corredor del Chocó Biogeográfico y los bosques Amazónicos.

Dentro de las acciones de mejoramiento ambiental previstas en el programa de gobierno del presidente Ernesto Samper, "El Salto Social", se formula un capítulo específico dedicado a la política ambiental dentro del cual se incluye el programa "Más bosques" en el que se señalan las líneas generales que deben orientar la acción del gobierno nacional en materia forestal. En desarrollo de la Política Ambiental se aprueba en 1996 la "Política de Bosques" que tiene como objetivo principal un enunciado muy ceñido a los principios del desarrollo sostenible : "el uso sostenible de los bosques con el fin de conservarlos, consolidar la incorporación del sector forestal en la economía nacional y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la población". Las contribuciones de la política de bosques a estos propósitos se basan en estrategias como: modernizar el sistema de administración de los bosques, conservar, recuperar y usar los bosques naturales, fortalecer los instrumentos de apoyo y consolidar la posición internacional.

Las estrategias formuladas en la Política de bosques "brindan al tema un novedoso marco nacional que conlleva un giro radical en las tendencias de manejo forestal existentes..." radicalidad basada en parte en la incorporación, un poco acomodada, de los conceptos aceptados en la Cumbre de Río sobre el manejo sostenible que se debe dar a los recursos y la importancia, no explícita, de los bosques como instrumentos para el desarrollo económico y el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones.

Uno de los instrumentos elaborados con el fin de tratar directamente los diferentes convenios internacionales firmados por el país es el "Plan Estratégico para la Restauración y el Establecimiento de Bosques en Colombia Plan Verde" desarrollado con el objetivo de generar las bases para involucrar la restauración ecológica, la reforestación con fines ambientales y comerciales y la agroforestería en el ordenamiento ambiental territorial. El Plan Verde tiene claro que sus estrategias "no pretenden ni pueden resolver la amplia gama de problemas del sector forestal"

Uno de los esfuerzos más representativos en el tema de los bosques en Colombia lo constituye la aprobación el 5 de diciembre de 2000 del Plan Nacional de Desarrollo Forestal. Los planes forestales nacionales fueron definidos por el Foro Intergubernamental de Bosques (IFF) como mecanismos para promover y facilitar la adopción de las diferentes recomendaciones de acciones en materia de bosques. Algo importante dentro de la formulación del plan - surgido de un grupo interdisciplinario reunido a partir de 1999 - es su visión de largo plazo que trasciende la frontera de los períodos gubernamentales ya que está concebido para que en el año 2025 el sector forestal se haya consolidado como estratégico en el desarrollo económico nacional. (Ministerio de agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente y otros. 2000)

El Plan muestra un significativo avance en la concepción de los bosques como un sistema integral tanto ecosistémica como culturalmente, superando algunas visiones tradicionales que los concebían sólo como proveedores de madera. Igualmente se destaca el papel fundamental que cumplen las poblaciones que habitan como protagonistas en su manejo. En él se reconocen igualmente las deficiencias que se tienen en cuanto a información exacta en temas como tipos de ecosistemas forestales representados dentro de las reservas y su estado de conservación y en cifras actuales y confiables sobre-tasas de deforestación.

En el Capítulo Siete concerniente a la "Estrategia de sostenibilidad financiera" fundamentada en la estrategia financiera del "Plan Estratégico para la Restauración y el Establecimiento de Bosques en Colombia, Plan Verde (1998)" y en la "Estrategia para la Inversión Ambiental en Colombia 1998-2007" se mencionan nuevamente las debilidades presupuestales que han caracterizado las iniciativas ambientales en Colombia:

"No obstante lo anterior (las facultades de la ley 99 de 1993 de determinar los recursos y fuentes para poner en marcha el Sistema Nacional Ambiental SINA) los recursos asignados hasta ahora han sido insuficientes frente al reto del manejo sostenible de la oferta ambiental, el crecimiento económico y el bienestar de la población"

Una de las iniciativas no gubernamentales en torno al tema forestal ha sido liderada por la Asociación Colombiana de Ingenieros Forestales (ACIF) que ha venido realizando periódicamente el Congreso Nacional Forestal en donde se intenta reunir a los actores involucrados en el tema de los bosques colombianos con el objetivo de abrir las perspectivas forestales y presentar el sector como elemento fundamental para el desarrollo del país.

3.2. Lo inobjetable de la realidad. Variaciones positivas y negativas en los bosques amazónicos durante el último decenio.

El análisis de lo ocurrido con los bosques amazónicos durante los últimos diez años, muestra que hay elementos comunes en los diagnósticos realizados en la época de la celebración de la Cumbre de la Tierra (1992), en fechas importantes para la gestión ambiental en Colombia (1991 y 1993) y en la actualidad.

A pesar de mostrar avances en el discurso, en la elaboración de ideas y conceptos, en la normatividad y la legislación, las dinámicas socioculturales que han caracterizado los bosques amazónicos desde hace varias décadas no parecen haber cambiado mucho en estos diez años. Las realidades en el terreno distan mucho de ser una representación de las buenas intenciones y las metas propuestas en los textos. La situación se ha agravado dado el aumento de la colonización, de los cultivos ilícitos y el narcotráfico, y el recrudecimiento del conflicto armado que han complicado aún más la gestión y disminuido la presencia estatal en buena parte de la Amazonia.

En la Política de Bosques se mencionan como causas principales de la deforestación para todo el territorio colombiano, en orden de incidencia: la expansión de la frontera agropecuaria, la colonización, la construcción de obras de infraestructura, los cultivos ilícitos, el consumo de leña, los incendios forestales y la producción de madera para la industria y el comercio. Estos factores tienen variaciones de acuerdo a la región; para la Amazonia se tiene que los cultivos ilícitos han destruido miles de hectáreas de cobertura boscosa pues por cada hectárea de coca sembrada se talan entre dos y 4.5 hectáreas de bosque. Las principales zonas afectadas por los cultivos de coca son Caquetá, Putumayo, Guaviare, Vaupés, Meta, Amazonas y la Serranía de San Lucas. "En la Amazonía colombiana los procesos de colonización de los últimos 30 años en el Guaviare - Meta y el Caquetá - Putumayo habían causado hasta 1990, la deforestación efectiva de más de dos millones de hectáreas, en un área de intervención de cuatro millones de hectáreas."

"En la región amazónica se presentó el cambio más significativo en los usos del territorio suelo a escala nacional. Aproximadamente 2.4 millones de hectáreas de agroecosistemas basales y cerca de dos millones de agroecosistemas fragmentados han sido abandonados en el transcurso de la última década. Esta transformación se concentró en las áreas de influencia de San José del Guaviare y Miraflores." .

Es bien conocido el proceso mediante el cual la selva amazónica es derribada para desarrollar labores de agricultura itinerante. Para el caso de las selvas colombianas se aduce que la velocidad de destrucción de la selva por medio de la tumba y quema para implantar cultivos transitorios, paradójicamente se redujo por la implantación de los cultivos de coca, que, como cultivo permanente, no requiere cada año o dos años de un área nueva de siembra. Esto hace referencia a la dinámica que se venía presentando hasta la década del 80 que se caracterizaba por un desmonte constante y sobre un amplio frente de selva que expandía la frontera agrícola en busca de mantener la producción. "Los procesos de colonización se han disminuido y en varios casos retrocedido a causa del conflicto armado presente en buena parte de los Parques Naturales andinos, de la Amazonía...". Sin embargo, pensar que "gracias" a la diseminación de los cultivos de coca ha disminuido la deforestación, es bastante objetable, principalmente cuando estos cultivos han crecido en un enorme porcentaje (en algunas zonas, hasta el 150%) durante los años 1994 a 1999.

No obstante algunos avances en materia ambiental gracias a la toma de conciencia y a las presiones internacionales, las posibilidades de poner en práctica un programa contundente, y principalmente, conciente de la importancia de los bosques amazónicos, choca con la realidad social y económica del país. La gestión ambiental por ser un campo nuevo y mal entendido, encuentra bastantes obstáculos para su implementación. En el documento "Política y cooperación internacional para la Amazonia colombiana" (Ministerio de Medio Ambiente. 1996) se alerta sobre "la amplitud de estructuras institucionales y políticas existentes para promover el desarrollo sustentable de la región, que no han logrado concretar resultados que cambien las tendencias de degradación ambiental, marginalidad de las poblaciones y baja proyección económica y regional (...) se encuentran incompatibilidades, replicación de recursos financieros, programas y proyectos (...)" y se mencionan como ejemplos de esta problemática algunos proyectos que presentan confluencia de acciones y visiones desde diferentes instancias internacionales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por su sigla en inglés), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF).

Este diagnóstico sigue siendo muy actual y hoy en día se presentan los conocidos inconvenientes de las dificultades para el trabajo interinstitucional, la falta de coordinación de esfuerzos, la repetición de proyectos e iniciativas, la dilapidación de recursos humanos y financieros, lo que ocurre por varios factores en los que se destaca básicamente la ausencia de mecanismos operativos de comunicación interinstitucional a nivel interno y con los otros países de la cuenca.

Sumados a las dificultades institucionales, se tienen algunos proyectos que a pesar de estar bien concebidos, no cuentan con la continuidad, el seguimiento y la cobertura necesaria para ser representativos. Un ejemplo de esto son aquellos que buscan atender problemas básicos como la deforestación; pero en un lugar donde la exuberancia hace pensar a los ingenuos que los recursos de la selva son inagotables, es difícil implementar proyectos de reforestación pues es bastante difícil justificar su importancia. Sumado a esto, los costos en que se debe incurrir para cuidar un árbol y poderlo llevar hasta una edad "madura" son demasiado altos. En el ámbito de la recuperación de los ecosistemas afectados los alcances aunque representativos como iniciativas replicables, tienen logros limitados. El proyecto del Minambiente-Organización Internacional de Maderas Tropicales "Recuperación de Ecosistemas en el Piedemonte Caqueteño" reforestó 110 Has a través de proyectos de agroforestería. (República de Colombia, Ministerio del Medio Ambiente, Dirección General de Ecosistemas, 1997)

De la Comisión sobre Desarrollo Sostenible (Río 92) surgió la recomendación de crear un Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Bosques (GIEB) que se reunió en cuatro oportunidades durante los años 1995 y 1996 y elaboró cinco temas principales que tenían que ver con el tema del cumplimiento de los acuerdos firmados en la Comisión de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) sobre bosques. En 1997 una representación del Ministerio de Medio Ambiente de Colombia participó de la última sesión del Panel sobre Bosques del cual salieron más de 150 propuestas para lograr los objetivos fijados y las cuales pueden permitir a Colombia, en un marco de política multilateral, consolidar y generar opciones de cooperación global en los aspectos que tienen que ver con la implementación de la Política de Bosques y el desarrollo de investigaciones sobre el terreno.

En el documento "Base para Discusión de la Política Ambiental Amazónica" preparado en conjunto por el Ministerio de Medio Ambiente, el Instituto SINCHI, y CORPOAMAZONIA (1997), que se constituye básicamente como un espacio de reflexión y concertación que convoque a todos los sectores interesados en el futuro de la región, se menciona que muchos de los problemas identificados en 1991 en la Política para el Desarrollo y Conservación de la Amazonia persisten aún, algunos se han profundizado y se advierte el surgimiento de otros nuevos; además "parte de las estrategias propuestas no han tenido aplicación y consecuentemente sus objetivos no han sido alcanzados; en otros casos su adopción ha sido lenta y limitada".

En el informe presentado por el Ministro de Medio Ambiente en julio de 1997 al Congreso de la República se hace mención muy general a uno de los propósitos que toca al tema de los bosques y es la acción desarrollada para articular los Parques Nacionales Naturales a los procesos de ordenamiento ambiental del territorio. Igualmente se ha venido liderando una serie de procesos reglamentarios que permitan la adecuada inserción de la sociedad civil, las entidades territoriales y las autoridades ambientales regionales en los procesos de ordenamiento, uso eficiente y perdurable de los recursos naturales.

La realización del Primer Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Otras Áreas Protegidas en mayo de 1997 demuestra el liderazgo internacional que ha sido posible gracias a las acciones que el Sistema de Parques Nacionales Naturales ha desarrollado en la región. Sin embargo el soporte financiero de la gestión en los Parques Nacionales Naturales ha sido debilitado de manera continua y persistente por las medidas tomadas por el gobierno para afrontar las serias dificultades económicas que tiene.

En Colombia se han hecho esfuerzos legales por la creación de áreas protegidas; es así como de las Unidades del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), 14 incluyen porciones de ecosistemas del Bosque Húmedo Tropical (BHT). En la actualidad el área total protegida es de aproximadamente 3.9 millones de hectáreas, un poco menos del 10% del territorio nacional. "A pesar de los esfuerzos aun existen numerosas áreas de BHT del país de singular importancia biogeográfica y ecosistémica que no están protegidas por el SINAP.(...) entre las que están sometidas a un intenso impacto de la actividad humana se cuenta (...) el piedemonte Caqueteño. (...); es importante mencionar que las áreas de mayor diversidad de la Amazonía son las más amenazadas por la deforestación."

Los recursos disponibles para la administración y manejo de las áreas son insuficientes, esto es especialmente notorio en el decremento de recursos provenientes del presupuesto nacional. Existen, no obstante, alternativas de financiación identificadas, pero es necesario crear los mecanismos e instrumentos administrativos y legales que permitan su implementación.

Una de las principales conclusiones obtenidas en el VII Congreso Nacional Forestal (2000) organizado con el objetivo central de mostrar el sector forestal como alternativa real para apoyar el proceso de paz en Colombia, es:

"no existe una entidad definida para liderar la investigación forestal a nivel nacional (...) además durante la última década se registra la pérdida de infraestructura en estaciones de investigación otrora existentes en el país."

En cuanto al nivel de ejecución y congruencia durante los últimos años en el sector forestal se concluye que: "En aquellos aspectos en los cuales se ha mantenido a lo largo del tiempo alguna consistencia en los objetivos y estrategias de la política sectorial, el balance global señala un muy bajo nivel de ejecución..." (ACIF, 2000. Pág. 16)

En una evaluación del desempeño en materia ambiental de la administración del Presidente Pastrana, la Contraloría General de la República califica la gestión como insatisfactoria. "La política ambiental de la administración Pastrana no ha pasado de ser un proyecto y vista históricamente presenta un franco retroceso". En cuanto al apoyo que requieren las Corporaciones de Desarrollo Sostenible existe una insuficiente e inequitativa destinación de aportes nacionales para la inversión ambiental, que no permite una gestión ambiental del Estado, especialmente en las áreas donde tienen sedes estas Corporaciones y que son aquellas correspondientes a las zonas más frágiles del país. El gasto público ambiental para el año 2000 (equivalente al 0.37% del PIB) disminuyó con respecto a los dos años anteriores y se alejó aún más de la meta del 1.4% recomendado por el Banco Mundial para países en desarrollo. La Contraloría General señala la persistencia de debilidades estructurales que impiden una adecuada gestión ambiental en Colombia.

4. Dificultades para la implementación de las "buenas intenciones" contenidas en los documentos de políticas.

4.1. Los cultivos "ilícitos" y el Plan Colombia

El complejo tema en el que se inscriben los cultivos "ilícitos", el narcotráfico y el conflicto armado, merece un análisis independiente en la evaluación de las políticas ambientales con relación a los bosques amazónicos; no porque se presente de manera aislada a las demás realidades regionales, sino porque es tal su magnitud y tan amplias sus implicaciones que una mirada detallada refleja la complejidad de los procesos socioculturales que se viven en la región y ayuda a explicar las dificultades que tiene el país para la puesta en marcha de muchas iniciativas que aún se conservan en el papel. Igualmente sirve como punto de referencia para analizar algunas posiciones asumidas por el país en la década específica de estudio. Por razones conceptuales se asume para este análisis la denominación de "cultivos de uso no licito" presentada por la Contraloría General de la República (2001 b).

Uno de los aspectos en los cuales el Estado colombiano ha sido más persistente en la región amazónica durante los últimos años ha sido el tema de la guerra contra el narcotráfico, fundamentado principalmente en el ataque a la base del proceso productivo de sustancias alucinógenas. En este sentido el Gobierno Nacional está desarrollando el Plan Colombia que contempla en buena medida la lucha contra los cultivos de uso no lícito. Este tema es tal vez uno de los que más atención internacional ha captado por cuanto sus impactos se sienten más allá de las fronteras nacionales:

"En respuesta a la expansión progresiva del área cultivada y como estrategia de la política antidrogas de los Estados Unidos, el Estado Colombiano inicia procesos de erradicación, no muy acentuados, hacia los años 1991 y 1992. Es hacia finales de 1992 cuando se empiezan a plantear las bases de un Plan Nacional de lucha contra la droga". (Contraloría General de la Nación 2001. Pág. 9)

El proceso de lucha contra el narcotráfico se ha sentido en todas las esferas de la nación y su magnitud ha desbordado las fronteras de la región amazónica. Los resultados en términos reales son bastante cuestionables, empezando por las variaciones y las irregularidades que se han tenido en las diferentes etapas de la erradicación forzosa de los cultivos de uso no licito. De hecho, la crisis actual que se vive en la región amazónica es en parte fruto de la realidad colombiana durante el último medio siglo:

"La producción surge bajo condiciones estructurales propicias para su desarrollo: marginalidad y crisis permanente del sector agrario asociados a factores de tenencia y uso de la tierra. Regiones desprotegidas por el estado, con bajos índices de calidad de vida, sin servicios públicos ni infraestructura para modelar su desarrollo. (Contraloría General de la República. 2001b. Pág.5)"

Teniendo claro que los bosques amazónicos son una conjugación entre sociedades y naturaleza, se puede comprender la disyuntiva que enfrenta el país: por un lado está la necesidad de conservar los bosques y sus funciones ecosistémicas y culturales - sobre lo cual parece no haber mucha conciencia en la actualidad, según se evidencia en la administración de la política antidrogas - y por otro la urgencia de atender la dinámica sociocultural, con matices internacionales, que ha ocasionado la expansión de los cultivos.

Teniendo como base la magnitud de la problemática amazónica en torno al narcotráfico y al conflicto armado, en los cuales, además de los intereses y el futuro político de una porción bastante representativa del país, existen intereses internacionales, se hace necesario que tanto las instituciones como la sociedad civil estén suficientemente enteradas y comprometidas en las actividades que se realizan para mejorar su administración y gestión y poder realizar un efectivo control. La política amazónica ha sido evaluada y supervisada tanto de los entes de control nacional como de entidades ajenas al gobierno.

En la detallada investigación de Ricardo Vargas presentada en el libro Fumigación y Conflicto (1999) , se realiza un análisis de las particularidades que han caracterizado la lucha antidrogas en Colombia y cómo ésta se ha agudizado durante los últimos diez años impactando de forma directa la región amazónica en donde las áreas cocaleras conocidas crecieron vertiginosamente, según el autor,

"En Colombia se utilizaron casi 650.000 galones de glifosato desde 1992 a 1998 para combatir cultivos ilícitos; en el mismo lapso el potencial productivo creció dos veces" (Vargas, 1999).

Por su parte la Contraloría General de la República (2001 y 2001a) ha realizado un análisis de las actividades y la forma de administración de la política antidrogas contenida en el Plan Colombia. La auditoria evaluó en el período 1992 - 2002 los resultados de los programas de erradicación tomando en cuenta las consecuencias ambientales sobre los departamentos Caquetá, Guaviare, Putumayo y la región del Catatumbo. (Pag. 3)

Una de las principales conclusiones a las que ha llegado Vargas es que las características del proceso y las políticas adoptadas en la lucha antidrogas han ocasionado la pérdida de legitimidad del estado en la zona, dice que:

"El país carece de ámbitos definidos y claros de participación de las comunidades en las evaluaciones previas para la implementación de la política. Se mantiene una estructura decisional arbitraria, parcializada y excluyente de la sociedad, las cuales resultan reaccionando frente a lo ya actuado por el Estado. Es clara la ausencia de interlocución del Estado con sus representados lo cual se traduce finalmente en una negación de la naturaleza del mismo Estado como representante del interés general"

Uno de los temas polémicos durante varios años ha sido la decisión de controlar por medio de fumigaciones aéreas los cultivos de hoja de coca. Al estar el tema de los cultivos de uso no lícito, ligado íntimamente al conflicto político que vive el país, las fumigaciones se han desarrollado en zonas controladas por los grupos subversivos (el Medio y Bajo Caguán en el departamento del Caquetá y la región adyacente a los ríos Unilla, Itilla y Vaupés, en el Guaviare, donde se ha fumigado sin parar desde 1997) quienes presionan a los campesinos para la siembra de coca ocasionando que los cultivos crezcan hacia sitios desconocidos al interior de la selva amazónica, con lo cual se multiplican los daños, tanto por la instalación como por el procesamiento de la hoja de coca.

Si bien la velocidad de la deforestación basada en la apertura de zonas para expansión de la frontera agrícola para cultivos transitorios (tumba y quema de lotes cada dos o tres años), se vio disminuida en parte por la expansión de los cultivos de coca (por su carácter de permanente), el impacto sobre la selva ha sido igualmente importante y tal vez más amplio.

Así mismo, en 1998, los cultivos presentaron una dinámica de extrema atomización, lo que lleva a que la deforestación del bosque húmedo tropical sea más severa. Dentro del programa de erradicación forzosa, consolidado durante los años 1997 y 1998, se fumigaron extensas áreas en el departamento del Guaviare en donde los cultivos ilícitos crecieron en un 147% desde 1992. (Vargas, 1999). Según el Instituto Sinchi, Ministerio del Medio Ambiente. 2001:

Sembrar una hectárea de coca implica destruir cuatro hectáreas en su entorno inmediato. Se deduce entonces que, sin contar la superficie que ha sido fumigada con glifosato, junto con las 120.000 hectáreas sembradas con esta planta, han sucumbido al fuego de la colonización o de los grandes cocaleros unas 480.000 hectáreas, de éstas, unas 240.000 habrían sido destruidas en los últimos cinco años.

La consecuencia directa del incremento en el área cultivada ha sido los grandes efectos ambientales dada su ubicación en zonas estratégicas y a la vez frágiles desde el punto de vista ecosistémico, siendo el principal impacto la deforestación y sus implicaciones sobre el régimen de aguas y la biodiversidad.

Los daños en los ecosistemas no solo se centran en la deforestación para cultivos sino que a éste se debe sumar la contaminación durante el cultivo por la aplicación de peligrosos insecticidas (que se aplican desconociendo las condiciones ambientales), los insumos químicos en el proceso productivo (acetona, ácido clorhídrico, éter etílico, permanganato de potasio, alcohol isopropílico) y la inadecuada disposición que se hace de los materiales incautados.

La política de erradicación ha fallado cometiendo errores graves como la falta de coordinación interinstitucional y el no cumplimiento de los protocolos sobre insumos incautados (hasta 1999 se habían destruido 164 laboratorios). Contraloría General de la República (2001a. Pág. 2).

Como respuesta a las políticas estatales y los métodos utilizados para erradicar los cultivos, los campesinos han encontrado múltiples formas de minimizar el impacto de las fumigaciones y aquellos pocos que han tenido el valor de no cultivar, como manera preventiva no encuentran alternativas pues los programas ofrecidos por el gobierno están diseñados para reemplazar cultivos y no para prevenirlos.

Será muy difícil reducir la presión sobre los bosques amazónicos mientras las causas estructurales que originaron el problema subsistan: concentración de la tierra, demanda y mercadeo de las drogas a mucho mayor precio y con más facilidades que los productos que se ofrecen como alternativas, ausencia de verdaderos modelos sostenibles de manejo de la selva; por lo que

"Las acciones previstas, en su mayoría, son de naturaleza asistencialista, vale decir, poco autosostenibles, porque su sentido es de auxilio y no de autogeneración de recursos. (Contraloría General de la República, 2001 Pág. 2)

La falta de conciencia ambiental en las instancias gubernamentales hace que las variables ecosistémicas sean consideradas como elementos secundarios en el tema de la lucha contra los cultivos de uso no lícito. Se nota la poca prioridad que tiene la implementación de un plan de manejo para la actividad de erradicación a pesar de haber sido un tema tratado desde hace varios. Este plan, necesario para la preservación y/o mitigación de los efectos potenciales de la política de aspersión aérea no se ha cumplido satisfactoriamente (Contraloría General de la República. 2001a. Pág. 23 y 24) y solamente hasta el 26 de noviembre de 2001, el Ministerio del Medio Ambiente aprobó la "Resolución No. 1065 por medio de la cual se impone un Plan de Manejo y se toman otras determinaciones". (Ministerio de Medio Ambiente. 2001)

Tras 17 años de ejecución de los distintos programas o planes de erradicación forzosa, (aspersión aérea, erradicación manual y mecánica, fumigación con hongos) se continúan repitiendo los mismos errores. No se ha implementado un adecuado sistema de control lo que ha derivado en el incumplimiento de la normatividad ambiental por parte de las autoridades responsables en sus diferentes aspectos, así como un alto grado de ineficiencia y descoordinación entre las distintas entidades del Estado.

Situación similar ha ocurrido con las auditorias contratadas durante la evaluación de la erradicación de cultivos de las cuales no se han obtenido mayores beneficios pues éstas se limitaron a verificar las aplicaciones sin tomar las medidas de prevención y protección y mitigación necesarias. (Contraloría General de la República. 2001a. Pág. 27)

En el ámbito de las responsabilidades y competencias en materia de plaguicidas éstas se encuentran dispersas entre el Ministerio de Salud, el Ministerio del Medio Ambiente y el Ministerio de Agricultura. Este fraccionamiento impide el establecimiento de un control serio sobre la aplicación de herbicidas y los impactos sobre la población y los ecosistemas. Los diferentes informes de evaluación concuerdan en que al momento de buscar las cifras de área deforestada, área fumigada, inversiones, etc. es difícil llegar a un consenso ya que se encuentran dispersas y son manejadas por varias entidades.

4.2. Bajos recursos económicos e institucionales

Mientras el presupuesto y el nivel económico del país sean apenas suficientes para atender las necesidades cotidianas de la población; mientras una gran parte de los esfuerzos se deban concentrar en solucionar problemas cotidianos y no haya posibilidades para la planificación en el mediano y en el largo plazo; mientras no exista una verdadera conciencia de que lo ambiental no es un asunto aislado de los temas económicos y sociales y que por lo tanto deber ser una prioridad nacional; y hasta que no se entienda la importancia global y nacional que representa la Amazonia, la presencia del Estado en ella seguirá siendo precaria. A pesar de que se tenga la mejor voluntad de ratificar los convenios y de inscribirse en los marcos legales a nivel internacional, la realidad amazónica colombiana no va a cambiar mucho. El ministerio del Medio Ambiente no lo oculta al afirmar que:

"El aprovechamiento y uso sostenible de la biodiversidad de la zona, es una tarea realmente difícil en las circunstancias que se viven actualmente y cuya modificación puede requerir de un proceso extenso y complicado"

4.3. Baja formación profesional y falta de instrumentos para implementar la sostenibilidad.

Cualquier buena intención de investigación, desarrollo y conocimiento de las plasmadas en los documentos de política ambiental o de bosques para la Amazonia colombiana parece enfrentarse con que:

"La región no cuenta con suficientes recursos humanos calificados debido, entre otras cosas, a que su formación adolece de graves limitaciones producto de la calidad ofrecida en la educación básica, a la alta rotación de los recursos calificados y con experiencia en las particularidades de la región, por una gran debilidad institucional para su retención".

Este se constituye en un aspecto fundamental que demuestra la fragilidad y las mínimas posibilidades de que lo ambiental sea considerado como parte fundamental en el desenvolvimiento del país. Falta formación tanto en los profesionales del sector ambiental como en los sectores de la economía y el desarrollo. La formación intelectual, la capacidad investigativa y el desarrollo tecnológico de Colombia dista mucho de poder manejar "sosteniblemente" la selva húmeda.

En los análisis de los diferentes textos relacionados con las políticas ambientales se encuentran bastantes vacíos epistemológicos y ambigüedad en los conceptos. El desarrollo sostenible de los ecosistemas amazónicos si bien es una meta deseable sigue siendo poco probable en el corto plazo, lo cual no suprime la necesidad de continuar en la discusión sobre ¿cuál puede ser el resultado de buscar en las condiciones actuales y sacrificando porciones representativas de la Amazonia, un modelo de desarrollo del cual no se conoce mucho sin correr el riesgo de extinguir una buena parte de las especies antes de encontrar caminos adecuados?

Con respecto a los resultados de la Cumbre de la Tierra la "Reunión Americana y Caribeña de la campaña de Bosques" de Amigos de la Tierra concluye que el balance puede considerarse como exitoso en términos del lenguaje y, en términos reales, de mediocre a malo. Se argumenta igualmente que las más perjudicadas por el fracaso son las comunidades ya que son ellas, y principalmente las más pobres, las que sienten con más agudeza el deterioro ambiental. (Amigos de la Tierra Internacional. 2000).

En la Amazonia colombiana, tanto las comunidades indígenas como las instituciones de investigación y estatales han entrado, después de la Cumbre de Río y gracias a la globalización, en el incierto juego del lenguaje que conlleva "la sostenibilidad". Hasta el momento no se tiene un cuerpo teórico ni práctico de conocimientos que muestre una dirección clara de cómo puede implementarse el desarrollo sostenible en la selva húmeda. Las comunidades indígenas han abandonado paulatinamente sus prácticas de bajo impacto y al entrar en el nuevo lenguaje - que trae consigo la necesidad de vincularse al mercado - construyen un lenguaje híbrido que se queda sin instrumentos para abordar sus procesos de manejo del medio. Mientras se autodenominan como ecologistas - a causa de la globalización del discurso de la conservación - las culturas indígenas han abandonado algunas prácticas que las caracterizaban como poco predadoras y, conforme han ido incorporando nuevas tecnologías, lenguajes y creencias, el impacto ambiental de sus actividades ha aumentado. Las instituciones "occidentales" por su parte buscan la sostenibilidad en la cual intentan combinar formas muy diferentes de ver el mundo como son la indígena tradicional y la actual regida por la competitividad.

Si bien, la incorporación del discurso de la sostenibilidad puede ser un primer paso para redireccionar el camino recorrido hasta ahora, el trayecto para encontrar esos instrumentos de manejo sostenible de la selva húmeda es largo y aún es un tiempo muy corto para hacer una evaluación en ese sentido.

Un riesgo es grande al no contar con una sólida capacidad intelectual y por ende de decisión, que puede hacer caer al país en errores y aceptar y participar abiertamente sin sentido crítico de todas las iniciativas que se firmen en nombre de un supuesto mejoramiento ambiental o en la dirección de la sostenibilidad. Esto puede ocurrir en casos como los programas de reforestación con fines de secuestro de carbono, soportados por los Certificados de Incentivo Forestal CIF, y fundamentados en el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) surgido a partir de la Cumbre sobre Cambio Climático en Tokio. Estos acuerdos deben ser mirados con ojos críticos para que no se conviertan en la reproducción - disfrazada en "proyectos sostenibles" - de los patrones tradicionales de consumo, acumulación de capital, concentración de la tierra y arruinamiento de las comunidades.

La polémica alrededor este tipo de instrumentos es amplia y hay razones muy documentadas para tener cautela al momento de pensar en la incorporación de partes significativas del territorio en mecanismos como el MDL.

En el Plan Verde (República de Colombia, Ministerio del Medio Ambiente, Dirección General de Ecosistemas, 1997) se encuentra una posición ambigua que muestra el poco análisis crítico que se ha hecho al contenido de las iniciativas internacionales y las posibilidades reales de implementaras. En el plan se argumenta "...en la actualidad se requiere utilizar conceptos más integrales a nivel ecosistémico, con el fin de lograr la restauración de procesos ecológicos..." pero más adelante, sin hacer una revisión crítica de las implicaciones que pueda tener propone como estrategia "Propiciar un entorno favorable para los Mecanismos de Desarrollo Limpio" (Pág. 55) y seguidamente se plantean las metas para lograr la estrategia basadas fundamentalmente en la investigación. Pero en la estrategia siete: "Desarrollar y Fortalecer la Investigación" (Pág. 58) se dice que "el problema de la escasa investigación se considera crítico a nivel nacional (...) son insuficientes las estaciones experimentales (...) las insuficiencias se encuentran especialmente en la carencia de ensayos de adaptación de especies a condiciones ecológicas determinadas (...)" y otra serie de razones que van en contravía de las metas propuestas en la estrategia anterior.

Un caso concreto lo constituyen las alternativas de sustitución de cultivos. Para el caso de la reforestación en la Amazonia, el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (PLANTE) propone como alternativa la siembra de cultivos de palma africana los cuales "implican grandes inversiones de capital y, además, empiezan su producción a partir de 3 ó 4 años." (Contraloría General de la República, 2001). En un análisis microeconómico en el cual se simularon las condiciones actuales y las existentes si las áreas potenciales fueran sembradas con palma se pudo concluir que las pérdidas en biodiversidad irían desde 21.8% a 39.15% en las diferentes áreas estudiadas (Movimiento Mundial por los bosques, 2001. Pág. 101)

Es necesario entender que los incentivos y mecanismos tienen una lógica económica que puede ser matizada como "sostenible" por presentar alternativas supuestamente "ecológicas" que por éste simple hecho pueden parecer benéficas. El Plan Verde (1997) en su Anexo 4, hace un análisis de los estímulos financieros e incentivos de reforestación con fines comerciales. Los incentivos han ayudado a incrementar los índices de reforestación, favoreciendo a un estrato de la población (en su mayoría grandes empresas forestales del país con solicitudes cercanas a los 3000 millones antes de 1994 y últimamente 2000 millones) que han podido acogerse por su capacidad económica, quedando por fuera gran parte de pequeños propietarios de fincas, donde se requiere emprender programas de reforestación.

El trabajo teórico realizado sobre los conceptos de Amazonia y desarrollo sostenible no ha sido lo suficiente como para tratarlos con más cautela al momento de proponer que la selva "se debe manejar de manera sustentable". En contravía de esto existe la propuesta bastante lógica y honesta de que mientras no conozcamos la forma de manejarla, es mejor no tocar más sectores de la Amazonia y concentrar los esfuerzos en mejorar los que ya están intervenidos.

4.4. Ausencia de planes de ordenamiento territorial

En Colombia falta mucho tiempo para que la visión de los bosques amazónicos como prestadores de servicios a todo el planeta (regulación del clima y de los ciclos hídricos) tome fuerza y reciba recursos suficientes para su investigación y gestión adecuada; y en lo local distan mucho de convertirse en fuente generadora de ingresos reales que sirvan para el mejoramiento de la región y con los cuales supuestamente ella debería contribuir al desarrollo económico del país.

Las principales justificaciones para un ordenamiento territorial están dadas por la falta de entidades responsables e instrumentos para el manejo de sectores específicos. En el tema de los bosques por ejemplo "no existe una entidad definida para liderar la investigación forestal a nivel nacional" (ver cita 23) y, en un sector estratégico y que ha impactado enormemente la región del Putumayo como es el energético, no existe a nivel nacional una política específica para la actividad petrolera y la sociedad debería instar al gobierno nacional "para que establezca una política petrolera clara, (...) para lograr que las comunidades indígenas puedan participar (...)" (Pérez B. 2000 ?)

Los problemas del Ordenamiento Territorial han sido y siguen siendo un cuello de botella en la planificación ambiental de la Amazonia. Hay quienes dicen con razones muy argumentadas que la Amazonia ya esta ordenada territorialmente y que en lo posible no se debería "desordenar" por medio de más intervenciones sin conocer un método real y replicable de manejo sostenible, "el mejor desarrollo de la selva, su mejor uso económico, la garantía de su sostenibilidad, es su conservación" (Márquez. 1996)

Sin embargo a nivel institucional se realizan esfuerzos por encontrar formas de ordenamiento para la región. En este caso es también la escasez de recursos técnicos y humanos lo que impide desarrollar una labor más continua con resultados prácticos. No obstante las alternativas apuntan a vincular de manera decidida a la población en el manejo del espacio y delegar en las organizaciones civiles la administración de parte del territorio. En este sentido las organizaciones indígenas están tomando suficiente fuerza y realizando propuestas muy interesantes desde lo local; igualmente la figura de Reservas de la Sociedad Civil se ha ido expandiendo y es otro buen mecanismo de administración del territorio.

A pesar de esto parece que mientras el sector forestal no le represente el país más del 1% del PIB (esto fue el aporte durante la década del 80) los bosques amazónicos seguirán siendo vistos como "tierra de nadie" y zonas de conflictos a las cuales no es posible, dadas las condiciones actuales del país, prestarle suficiente atención, salvo en el tema de la lucha contra las drogas.

La política ambiental territorial de Colombia en el caso de la Amazonia ha tenido problemas en cuanto a su implementación dado que es tanta la diversidad de la región y tan generales los términos en que ha sido concebida, que ha sido necesario empezar a cuestionarla desde lo local. En este sentido se han empezado a realizar talleres regionales para adecuar los lineamientos políticos generales a las necesidades y posibilidades locales.

Las selvas húmedas han sido uno de los pocos relictos que presentan un mayor estado de conservación luego de la expansión humana a todos los rincones del planeta. Esto se debe básicamente a que la sociedad Occidental no las aprendió a manejar ni las pudo vincular en forma definitiva y contundente al mercado. Hasta la actualidad no se han podido desarrollar modelos replicables a gran escala de manejo para la selva húmeda y sólo hasta hace unos pocos años, con el desarrollo de la biotecnología se han empezado a obtener mayores conocimientos de las posibilidades de un aprovechamiento de sus recursos. Mientras en el país no se tengan estas tecnologías y no se vean las verdaderas posibilidades económicas de la región, ésta seguirá cargando con el peso histórico que la ha caracterizado y no podrá ser incluida dentro de las prioridades nacionales.