Les expériences de l'Inde dans la Cogestion des Forêts (Joint Forest Management - JFM) sont nées des tentatives des fonctionnaires forestiers de prendre en compte l'exigence, de la part des tribus, de gérer leurs propres forêts. [Les peuples indigènes de l'Inde sont officiellement appelés des "tribus enregistrées"]. Sous le régime de la JFM, les forêts restent la propriété de l'Etat sous la juridiction des Départements des Forêts, mais les communautés sont embauchées pour les aménager et gardent une partie des bénéfices de la vente des récoltes. La proportion du partage de ces bénéfices varie considérablement d'un état de l'Inde à l'autre, comme varie également le niveau d'intervention de chaque département des forêts.
Mais il est à noter que la JFM offre aux participants un taux de sécurité de tenure très faible. Dans la plupart des états, les Commissions de Protection des Forêts, établies pour gérer les forêts conjointement avec les Départements des Forêts, manquent de personnalité juridique et ne sont comprises dans aucune catégorie; elles n'existent que par leur rapport avec les organismes du gouvernement. Pour cette raison, beaucoup de ceux qui participent dans les activités de la JFM considèrent que le processus n'est qu'une nouvelle méthode, adoptée par les Départements des Forêts, d'organiser la main d'œuvre locale pour améliorer les terres domaniales. Cependant, certains membres du service des forêts ont argumenté que l'intervention de l'Etat est essentielle pour assurer que les secteurs les plus faibles de la communauté pourront bénéficier du modèle de cogestion et cesser d'être marginalisés.
Vers le milieu des années 90 une assistance étrangère à grande échelle a été apportée, principalement au moyen de prêts concessionnels de la Banque mondiale, pour aider à élargir le champ d'application de la cogestion des forêts. Le programme s'étend à présent sur tout le pays. Toutefois, il a commencé à rencontrer des problèmes sérieux. Certains de ces problèmes découlent du manque de volonté politique réelle de quelques états du pays pour le mettre en oeuvre. Dans les états de l'Inde où le programme s'est développé comme "originaire" de la région et a été implanté par des techniciens forestiers reconnus, l'élargissement de la superficie gérée de cette manière a été relativement réussi. Dans ces états, l'existence d'au moins quelques techniciens forestiers engagés, de mouvements sociaux actifs qui font pression pour obtenir des réformes, et d'un réseau d'ONGs concernées, a permis la mise en place de mécanismes appropriés pour contrôler les progrès et assurer l'obligation de rendre des comptes. Mais dans d'autres états, qui ont surtout accepté le programme en raison d'un changement dans la politique nationale et pour disposer de fonds venus de l'extérieur, ces contrôles et ces bilans ont fait défaut. Les fonctionnaires du Département des Forêts ont résisté ce qu'ils voient comme une érosion de leur autorité. Ainsi, les programmes de cogestion des forêts ont-ils été mis en place à contrecœur, sans une préparation suffisante de la communauté, et avec trop d'autorité de la part des fonctionnaires. Dans ces circonstances, le rayon d'action des institutions, connaissances et initiatives locales n'a pas répondu aux attentes, et l'enthousiasme pour la JFM s'en est vu diminué d'autant.
Un deuxième ensemble de problèmes a découlé de l'application inflexible du concept de cogestion des forêts. A l'origine, la JFM a été conçue par des forestiers comme une manière de favoriser la réhabilitation de terres forestières dégradées. Le programme ne s'applique donc qu'aux régions où les forêts naturelles ont disparu et où les communautés locales demandent de l'aide pour restaurer le couvert boisé et obtenir (ou récupérer) un système de gestion des forêts plus durable. Paradoxalement, cela veut dire que les communautés qui n'ont pas épuisé leurs forêts de façon significative ne qualifient pas pour participer dans le programme. De nombreux groupes tribaux de l'Inde Centrale ont été les victimes de ce piège bureaucratique.
Dans d'autres régions, les tribus se sont senties exclues de la JFM parce que les occasions d'y participer ont été monopolisées par des groupes appartenant à des castes supérieures, qui ont pu utiliser leurs plus grandes possibilités d'accès aux fonctionnaires pour s'assurer la participation dans le programme. Les groupes marginalisés et techniquement sans terre, tels que les peuples tribaux, ont ainsi vu des "terres dégradées" et des "terres en friche", qui étaient importantes pour leur subsistance, annexées à la JFM, les laissant plus pauvres qu'avant.
Il est étonnant de constater qu'en dépit de sa politique à l'égard des populations autochtones, l'appui de la Banque mondiale à la JFM n'a pas contribué à attirer l'attention sur les besoins particuliers des peuples indigènes. En janvier 2000 la Banque mondiale s'est abruptement retirée du Projet Forestier de Madhya Pradesh, après que des groupes tribaux, déçus de la manière dont la JFM était imposée sur leurs terres traditionnelles sans que leurs droits ou leurs intérêts soient pris en compte, ont voyagé jusqu'à Delhi pour se présenter aux bureaux de la Banque et manifester leurs plaintes. L'accès au bâtiment leur ayant été refusé, ils ont campé dans l'enceinte jusqu'à ce que la Banque ait accepté une pétition du groupe. Le personnel de la banque admet en privé que le projet n'avait pas été conduit en accord avec les politiques de la banque, et qu'il était donc indéfendable. Alarmé par cette expérience, et confronté aux plaintes transmises par l'intermédiaire du Panel d'Inspection, le personnel de la Banque mondiale en Inde s'est demandé s'il ne faudrait pas se désister de toute participation dans la JFM.
Parmi les leçons tirées de l'expérience de la JFM se trouvent les suivantes:
* Les communautés n'en sont bénéficiées que si elles ont aussi des terres appropriées pour la subsistance, à l'extérieur des forêts.
* Pour obtenir des bénéfices à long terme, les communautés doivent retenir une part plus importante des profits.
* Les fonctionnaires forestiers ont besoin de recevoir une formation complémentaire et des stimulations pour qu'ils délèguent sur les communautés le pouvoir de décision.
* L'engagement du département forestier doit être réel, et non une réponse symbolique donnée aux agences d'aide.
* Les mesures doivent s'adapter aux traditions locales d'aménagement forestier, plutôt que d'être prescrites d'en haut.
* Le programme devrait être élargi pour inclure les forêts en bonne santé.
* Il faut des dispositions spéciales qui tiennent compte des besoins et des droits des peuples indigènes.
Malgré tout, la plupart des peuples indigènes de l'Inde voient la JFM comme un premier pas (insuffisant) vers la restitution de leurs droits.
Par Marcus Colchester, Forest Peoples Programme; courrier électronique: marcus@fppwrm.gn.apc.org
