Para que vastas extensiones de plantaciones industriales de árboles fueran viables en Brasil, se establecieron estrechas interacciones entre gobierno, empresas, bancos, universidades, medios de comunicación así como con instituciones internacionales, financieras, productoras y compradoras. Mediante una gran orquestación política, se crearon mecanismos legales, tributarios, financieros, técnicos y científicos, agrarios y logísticos. Del mismo modo, fueron aumentando las articulaciones contrarias a estas políticas a medida que los monocultivos se expandían.
Inicialmente, la política forestal busca definir un conjunto de técnicas capaces de ordenar la utilización de los recursos forestales. La primera reglamentación de bosques en Brasil data de 1934 con el primer Código Forestal, que define algunas áreas protegidas pero que también incluye la posibilidad de sustituir los bosques por monocultivos de árboles.
En 1965, a través de la Ley 4.771 se edita un segundo Código Forestal en el que surgen nuevas categorías de unidades de conservación. También en este contexto, mediante la Ley 5.106 del 2 de setiembre de 1966, se reglamentaron los incentivos fiscales para la reforestación, que beneficiaban a personas físicas y jurídicas contribuyentes del Impuesto a la Renta. En el caso de personas físicas, podían deducirse del ingreso bruto (para el cálculo del impuesto a la renta) todos los gastos derivados de la actividad hasta un límite del 50% del ingreso. En el caso de personas jurídicas, era posible deducir el valor de los gastos derivados de la actividad hasta el 50% del impuesto debido, y en 1970 por el Decreto- Ley 1.134 (16/11/70) hubo una modificación que implicaba que lugar de deducir los gastos del valor del impuesto debido, el contribuyente podía descontar hasta el 50% de ese impuesto para invertirlo en emprendimientos forestales.
Durante las primeras décadas del siglo XX, algunos estados crearon servicios forestales vinculados a las Secretarías de Agricultura y en 1967 se creó el IBDF (Instituto Brasileño para el Desarrollo Forestal), por Decreto- Ley nº 289, en el ámbito del Ministerio de Agricultura.
Para impulsar el crecimiento económico se hicieron grandes inversiones en desarrollo científico y tecnológico. En 1967 se graduó la primera generación de ingenieros forestales que concluyeron la carrera mantenida por convenio entre el IBDF (Instituto Brasilero de Desarrollo Forestal) y la FAO. En 1968 se creó el Instituto de Investigaciones Forestales (IEPF), por iniciativa conjunta de la Escuela Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ- USP) y de las empresas Champion, Duratex, Rigesa, Suzano y Madeirit. El objetivo del IPEF era el desarrollo y la difusión de tecnología en el área forestal, con financiación para la realización de investigaciones y con recursos del sector público mediante incentivos fiscales para la reforestación.
El apoyo financiero del Estado, a través del BNDE (Banco Nacional de Desarrollo) hizo posible que las empresas líderes se beneficiaran de la Decisión Nº 196/68 para proyectos de instalación y/o ampliación que superaran una capacidad productiva de 100 t por día de celulosa y que aseguraran el abastecimiento propio de madera equivalente por lo menos al 50% de las necesidades calculadas. A partir de 1972 se priorizaron los incentivos para proyectos con producción de más de 1000 toneladas por día, pero se aceptaba que esta meta se alcanzara en dos etapas de 500 toneladas cada una.
La proliferación de grupos ejecutivos sectoriales originó la creación, en 1969, del Consejo de Desarrollo Industrial (CDI), formado por representantes de los ministerios económicos, de las fuerzas armadas, BNDES, Banco do Brasil, además de instituciones representativas del sector privado, como el grupo de papel y celulosa que tuvo la función de formular y coordinar las directrices orientadoras de la expansión sectorial.
En la década del 70 hasta mediados de los 80 fue la fase en la cual las plantaciones de árboles recibieron más incentivos fiscales, con el II Plan Nacional de Desarrollo (II PND). Según este plan, las metas que debían alcanzarse entre 1974 y 1979 para la producción de celulosa y papel representaban un crecimiento del 85% y del 28% respectivamente.
El plan de acción del BNDE para el período 1974-78 incluyó el apoyo a proyectos de celulosa de gran porte para que la economía alcanzara un nivel de producción superior a 2,5 millones de toneladas en 1978.
El FISET (Fondo de Incentivos Sectoriales), creado por el Decreto-Ley 1376/74, fue la forma principal de incentivo fiscal de 1974 a 1988 con préstamos a largo plazo a costos reducidos. Permitía la deducción del impuesto a la renta para inversiones en proyectos de reforestación.
En 1974 se lanzó el Plan Nacional de Papel y Celulosa (PNPC) cuya meta de plantación era de 4 millones de hectáreas de árboles. Para ello se programó la implantación de 30 “Distritos Forestales”- zonas seleccionadas para la racionalización del proceso de no dispersión de los recursos del área forestal. Se estableció una división en subdistritos celulósicos y subdistritos energéticos. La superficie mínima exigida era de 1.000 hectáreas por proyecto y se tenía en cuenta la cercanía a las industrias. Se privilegiaba a las industrias con base forestal propia. Para asegurarse grandes superficies contiguas, el gobierno induciría el establecimiento de las plantaciones en zonas definidas.
Otras modalidades de incentivos concedidos a las empresas privadas estaban relacionadas con conceder la exoneración del Impuesto de Importación (II) y del Impuesto sobre Productos Industrializados (IPI), además de estimular la ampliación de la producción destinada a la exportación.
En 1987 surge el II Plan Nacional de Papel y Celulosa que establecía metas de expansión para 1995 (importación de equipamientos, nuevas reforestaciones y exportación de la producción). La proyección de ampliación de la producción de celulosa fue de 3,5 millones t/año a 6,6 millones t/año.
Además de las financiaciones a gran escala del BNDES, otro mecanismo de financiación y capitalización, principalmente de las empresas de celulosa, fueron los préstamos de organismos internacionales como la Corporación Financiera Internacional (IFC) del Banco Mundial. La captación de recursos en el mercado internacional incluye varias operaciones y bancos, como es el caso de Aracruz Celulose con el banco Den Norske Bank (noruego), Citibank, J.P. Morgan, Chase Manhatan, Bolsa de Valores de Nueva York.
En 2000 se creó el Programa Nacional de Bosques (PNF, sigla en portugués) dentro del Ministerio de Medio Ambiente, bajo la responsabilidad del Directorio del Programa Nacional de Bosques. Se implementó el programa con recursos provenientes del Tesoro Nacional y de la cooperación técnica y financiera externa, principalmente de la Organización Internacional de Maderas Tropicales (OIMT), Programa Piloto para Protección de los Bosques Tropicales (PPG7), del Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF) y de los gobiernos de Japón, Holanda e Inglaterra.
De 2004 a 2007, una de las metas del PNF era la expansión de la base forestal plantada, a través de la plantación de 800 mil hectáreas en pequeñas y medianas propiedades, y de 1,2 millones de hectáreas con programas empresariales.
Para ello se crearon algunas líneas de financiación para la plantación de árboles, siendo las principales: BNDES- FINEM (Financiación Directa a Emprendimientos), PRONAF Forestal (coordinado por el Ministerio de Desarrollo Agrario desde 2002), PROPFLORA (coordinado por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento, desde 2002).
Además existen líneas de financiación forestal de alcance regional como el FNO Floresta (Región Norte), FCO Pronatureza (Región Centro-Oeste), FNE Verde (Región Nordeste).
Entre otros estímulos financieros que favorecen las plantaciones forestales figuran el Programa Nacional de Crédito Agrario, como parte del Plan Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agrario y que deriva del acuerdo de préstamo con el Banco Mundial.
Con un conjunto tan amplio de mecanismos para la viabilización de los monocultivos, las empresas hacen fuertes inversiones en campañas electorales de candidatos de todos los partidos y así logran asegurarse el apoyo en el Parlamento, como por ejemplo con el Frente Parlamentario de Silvicultura, además de la bancada ruralista.
De más reciente creación, otra estrategia de expansión de las plantaciones de árboles en Brasil es la de los créditos de carbono, a partir del Protocolo de Kyoto. Uno de los principales mercados que negocia estos créditos es el Mercado Brasileño de Reducciones de Emisiones (MBRE)- una iniciativa conjunta de BM&F y del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC).
Otro mercado potencial en Brasil es el de los agrocombustibles a base de celulosa, que ya cuenta con inversiones para investigación.
Asimismo están en curso algunas propuestas de modificación del Código Forestal (en trámite en el Parlamento Nacional) que sugiere la reducción de la superficie de reserva legal de la Amazonia del 80% actual al 50% donde ya hubo tala de bosque. En el 30% restante los propietarios pueden plantar especies exóticas.
Iniciativas que se oponen a los monocultivos industriales de árboles
Mientras los monocultivos de árboles crecen, tienen lugar varias articulaciones a fin de restringir la superficie plantada, frenar la expansión e inclusive interrumpir la producción a gran escala.
Entre las acciones restrictivas figuran:
* leyes estaduales como la Ley 6.780/01 del Estado de Espíritu Santo, que prohibía la plantación de eucalipto destinada a la producción de celulosa hasta que fuera concluida y promulgada la Demarcación Ecológica Económica. Pero la Suprema Corte Federal la dejó sin efecto en junio de 2002.
* leyes que garantizan el derecho territorial de pueblos tradicionales como los quilombolas (Decreto- Ley 4887/ 03) también pueden restringir la posesión de tierras por parte de empresas de la celulosa.
* la articulación de la sociedad civil en redes que se organizan para divulgar los impactos de los monocultivos, denunciar, presionar al gobierno y a empresas, proponer alternativas al modelo de desarrollo, entre otras acciones. En este sentido pueden ser citadas la Red Desierto Verde, Via Campesina, Articulación Nacional de Agroecología, Red Brasileña de Justicia Ambiental, Red Brasil sobre Instituciones Financieras Multilaterales.
* la participación de la sociedad civil en audiencias públicas de implantación o expansión de los proyectos industriales. La audiencia pública condiciona la aprobación de los emprendimientos; sin embargo, en la práctica no definen nada.
* denuncias ante el Ministerio Público, los organismos internacionales, las acciones judiciales.
* en varias regiones del país se hicieron ocupaciones de tierras plantadas con eucaliptos por parte de los movimientos sociales del campo, principalmente el MST, en reivindicación de la Reforma Agraria y cuestionando la productividad y la función social (según los artículos 185 y 186 de la Constitución Federal) de estos latifundios.
* también hubo una fuerte articulación de la sociedad civil para exigir al BNDES que cumpliera su carácter de banco público y estableciera políticas de apertura, diálogo y transparencia de sus inversiones, definiera criterios sociales y ambientales más adecuados para disminuir las desigualdades sociales entre la población brasileña, y además dejara de invertir en proyectos privados de agronegocio, como es el sector de papel y celulosa- de acuerdo con la “Plataforma BNDES”, 2007.
Por Daniela Meirelles y Alacir De´Nadai, FASE/ES, correo eletrónico: fases@terra.com.br
