Nuevas políticas, viejos problemas. Ya desde la década de 1970 el Banco Mundial viene esforzándose para definir una forma de encarar los bosques que reconcilie su declarado compromiso de aliviar la pobreza con su promoción del “desarrollo” a través de modelos verticales de crecimiento y comercialización. Los modelos de desarrollo de libre mercado, fundados en el derecho a la propiedad privada, no concuerdan con las formas convencionales de encarar la actividad forestal. Desde principios del siglo dieciocho, el modelo dominante de “silvicultura científica” europeo se ha opuesto a la libre actuación de las fuerzas del mercado, reservando los bosques para intereses estratégicos definidos por el Estado. Esto supone el control estatal de las reservas forestales, en tanto “bienes públicos”, del que están excluidas tanto las comunidades locales como (por lo menos en teoría) las industrias destructivas. Hace tiempo que los ministerios de Silvicultura, a favor del control estatal y la propiedad pública, y los ministerios de Agricultura, a favor de la propiedad privada y el libre mercado, desconfían unos de otros.
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La primera vez que se impuso este modelo de “silvicultura científica” a un país en desarrollo fue en la década de 1840, con los británicos en Birmania. Desde entonces, en los bosques tropicales la política económica ha estado dominada por relaciones, demasiado cercanas para ser saludables, entre los organismos estatales, que controlan los bosques, y los madereros a gran escala dispuestos a sobornarlos para acceder a la madera. Por lo tanto, la “silvicultura científica” no solamente ha favorecido la corrupción y la connivencia; también ha llevado al soborno institucionalizado, de ahí que una parte sustancial de las ganancias producidas por la madera va a parar a las cuentas bancarias de políticos y sus redes patrimoniales y, en las llamadas democracias de hoy día, partidos políticos. La penetración de la corrupción y la exclusión social en el sector forestal ha sido tan grave que los objetivos de la “silvicultura científica”, de reservar bosques para producir madera con fines estratégicos y garantizar los servicios ambientales, han sufrido una derrota total. Los bosques han sido explotados en aras de las ganancias de las elites comerciales y esto ha tenido severas consecuencias sociales y ambientales.
Esta forma de silvicultura no solamente está plagada de “ineficiencias” económicas (que los economistas del Banco Mundial encuentran de tan mal gusto) sino que ha impuesto una onerosa carga a las comunidades locales y los Pueblos Indígenas, a quienes se privó de sus derechos al establecerse las reservas forestales del Estado, al punto de que la contradicción entre la actividad forestal y los pobres es tan cruda que hasta el Banco Mundial tuvo que darse por enterado. A partir de los años 1980 la solución preferida del Banco Mundial ha sido entonces promover por un lado enfoques del sistema de concesiones basados en el mercado (a través de medidas como la licitación competitiva, la transparencia del mercado o la revocación de prohibiciones del madereo) y por el otro la “silvicultura social”, en general fuera de las reservas forestales. La “silvicultura social”, basada en el modelo chino de plantaciones masivas a cargo del campesinado dirigido por el Estado, pretendía brindar a la población rural por lo menos algunos productos forestales. Sin embargo, en países más capitalistas pronto se descubrió que estas plantaciones podían diseñarse para beneficiar a las fábricas de celulosa y las industrias papeleras más que a los forestadores locales, cuya mano de obra fue cooptada y así se ocuparon de mudas y plantines pero prácticamente no tuvieron acceso a los árboles una vez que éstos maduraron.
Fue recién a mediados de la década de 1980 que los movimientos ambientalistas y por la justicia social impugnaron el enfoque del Banco Mundial respecto de los bosques. En cuanto quedó claro que el Banco Mundial estaba financiando la destrucción masiva de los bosques tropicales y los Pueblos Indígenas (mediante planes colonizadores, plantaciones, represas, minas, construcción de carreteras y agronegocios), éste prometió reformas. Estableció un nuevo departamento ambiental, adoptó lo que llegó a llamarse “políticas de salvaguardia” (procedimientos obligatorios cuyo fin es proteger de los peores impactos a los ambientes y grupos sociales más vulnerables) y anunció que su objetivo era promover el “desarrollo sustentable”, un concepto contradictorio que se hizo famoso gracias a la Comisión Brundtland.
Sin embargo, en realidad las ONG no empezaron a centrarse en la política forestal del Banco Mundial hasta que en 1986 se reveló el Plan de Acción de Bosques Tropicales (TFAP), una propuesta del Banco Mundial, la FAO, el PNUD y el World Resources Institute para lanzar US$ 7 mil millones de ayuda monetaria a la actividad forestal tropical. Esto iba a ser más de lo mismo: más madereo comercial, más plantaciones según el modelo de Aracruz en Brasil y más silvicultura social vertical del tipo que estaba desposeyendo a los campesinos y cubriendo los mal llamados ‘eriales’ de India con un mar de Eucalyptus. Una respuesta de las ONG fue fundar el Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales, que surge en respuesta al TFAP durante una conferencia internacional realizada en 1986 en Malasia.
La indignación fue tanta y las pruebas reveladas por las ONG tan concluyentes que, en 1990, la cumbre del G-7 llamó a la reforma del TFAP, que pronto se desintegró. Durante un corto período la voz crítica de las ONG fue tan fuerte que, cuando quedó claro que prácticamente no había en el mundo un solo ejemplo de manejo sustentable de los bosques tropicales, el Banco se vio obligado a adoptar una política forestal basada en un enfoque de precaución respecto de la explotación de los recursos naturales; esto ocurrió en 1991. En ausencia de cualquier prueba de la sustentabilidad del madereo en los bosques tropicales, la nueva “política forestal” prohibió al Banco Mundial financiar proyectos que dañaran los bosques tropicales húmedos primarios.
La Ley del Mercado: divide y reinarás. Desgraciadamente, las ONG no se mantuvieron firmes en su rechazo a los modelos de mercado para la reforma forestal. Es cierto que algunas, como el WRM, dieron prioridad a enfoques alternativos de los bosques basados en la restitución de los derechos de los Pueblos Indígenas, la reforma agraria para hacer justicia a los campesinos y los pobres y sin tierra del campo, la promoción del sustento local, la justicia entre los sexos y el autogobierno. Sin embargo muchas otras, con inclusión de grandes organizaciones conservacionistas como el WWF, se sintieron atraídas por la posibilidad de aprovechar las fuerzas del mercado para incentivar al sector privado a manejar los bosques en forma “sustentable”, lo que a su vez, esperaban, traería las reformas para el sector forestal. El resultado inmediato fue el Consejo de Manejo Forestal, establecido 1993; si bien entre sus principios y criterios figura la fuerte protección de los derechos de las comunidades locales, los Pueblos Indígenas y los trabajadores, llevó a la rehabilitación del sospechoso concepto de Manejo Forestal Sustentable. En 1998, el WWF y el Banco Mundial anunciaron una nueva “Alianza Forestal” conjunta dedicada a promover para 2005 la certificación de 200 millones de hectáreas de bosques en países que el Banco Mundial se había fijado como objetivo. El Banco Mundial había vuelto al juego forestal.
El Banco Mundial seguía teniendo el problema de que su estrategia forestal de 1991 no era realmente compatible con un enfoque de los bosques basado en el mercado. Sin embargo, ahora que las ONG estaban divididas, el Banco se embarcó en una compleja maniobra pensada para legitimar su regreso a la promoción del madereo de los bosques tropicales y las reformas basadas en el mercado. Llevó a cabo un prolongado proceso de revisión de la instrumentación y desarrollo estratégico de su Política sobre Bosques, inició consultas regionales extensivas, encargó una serie de documentos para examinar asuntos importantes como la reducción de la pobreza, los Pueblos Indígenas y el manejo comunitario de los bosques para llegar a la conclusión, impugnada pero nada sorprendente, de que era hora de volver a la explotación forestal igual que en las décadas de 1970 y 1980: promoviendo reformas de la industria forestal basadas en el mercado y haciendo al mismo tiempo “forestería comunitaria” para demostrar que todavía le preocupaba la pobreza. Se levantó la prohibición de financiar el madereo en los bosques tropicales húmedos primarios y el enfoque precautorio se dejó de lado.
La nueva Estrategia y su política asociada, adoptadas en 2002, ponen todavía más énfasis que antes en el mercado. Se promoverán nuevos mercados para servicios ambientales, junto con mercados para la madera “verde”, que esta política pretende alcanzar mediante la certificación voluntaria. También se está promoviendo el comercio de carbono a través del nuevo Fondo de Biocarbono del Banco.
Tal como se detallara en la edición de abril del boletín del WRM (Nº 93), las inversiones recientes del Banco Mundial desatadas por la nueva política están causando graves problemas: la expansión de inversiones dañinas tanto social como ambientalmente en plantaciones, agronegocios y falsos sumideros de carbono y los esquemas verticales de foresteria comunitaria que pisotean los derechos de los Pueblos Indígenas. Mientras tanto, en las operaciones forestales sustentables certificadas por el Banco los ejemplos de mejores prácticas no se ven por ninguna parte.
Mercados sin derechos. Nadie debería sorprenderse de que el Banco Mundial prefiera un enfoque de mercado al tratar el tema de los bosques, pero lo que el enfoque del Banco Mundial tiene de realmente incoherente es el tratamiento de los derechos a la propiedad de los pobres. Por supuesto que las ONG tienden a argumentar a favor del reconocimiento de los derechos territoriales de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales sobre la base de los derechos humanos y la justicia natural, pero economistas capitalistas como De Soto han subrayado también que el desarrollo no puede funcionar a favor a los pobres si no hay un marco fuerte para la protección de los derechos de propiedad.
Como señaló Adam Smith, filósofo del libre mercado del siglo dieciocho, para que los “mercados libres” funcionen el Estado debe, en la mayor medida posible, “poner a cubierto de la injusticia y de la opresión a todo ciudadano por parte de otro miembro de la misma...” y para eso ha de “establecer una exacta justicia entre sus pueblos”. Smith concluye que el imperio de la ley es necesario para proteger la propiedad privada y que esto debe hacerse en forma justa para no “exacerbar la indignación de los pobres”, resultante en el peligro de que “el gobierno civil, en la medida en que se instituye en aras de la seguridad de la propiedad, en realidad se instituya para que los ricos se defiendan de los pobres” (Adam Smith, La riqueza de las naciones).
Aun así, la nueva “Política sobre Bosques” del Banco Mundial, basada en el mercado, cae en esta misma trampa. El Banco Mundial señala que alrededor de 1.200 millones de personas pobres en el mundo entero dependen de los bosques para obtener agua, leña que se utiliza como combustible y otros elementos fundamentales para su sustento. De estas personas, cerca de 350 millones dependen enteramente de los bosques; de éstas, apenas 60 millones han sido clasificadas como “Pueblos Indígenas” por el Banco. Aunque la nueva política sobre bosques exige que los proyectos de madereo financiados por el Banco garanticen “el reconocimiento y el respeto de los derechos de propiedad y uso de la tierra documentados jurídicamente o consuetudinarios”, tales protecciones no se extienden a los pueblos que sufren los impactos de otros proyectos financiados por el Banco que afectan a los bosques, como represas, minas, carreteras, planes de colonización, agronegocios y plantaciones. En lugar de tratar directamente estos problemas, el Banco Mundial dijo que resolvería estas cuestiones más amplias sobre la tenencia de la tierra en su Política Revisada sobre Pueblos Indígenas, a pesar de que dicha política está dirigida a aproximadamente el 5% de los 1.200 millones de personas que, según estima el Banco Mundial, dependen de los bosques. En efecto, el Banco Mundial está dispuesto a imponer su política de mercado para el “desarrollo” de bosques y plantaciones sin tratar el asunto de los derechos de tenencia de unos 1.100 millones de personas que dependen de estos bosques para su bienestar.
Además, incluso la política sobre Pueblos Indígenas, aprobada finalmente por el Banco Mundial en mayo de 2005, ofrece protecciones muy inciertas. Aunque la política constituye una leve mejoría con respecto a los borradores para la discusión publicados a lo largo de los últimos cuatro años, la nueva política no pide el reconocimiento pleno de los derechos territoriales. Lo único que exige a los gobiernos beneficiarios del préstamo es que establezcan un “plan de acción” para iniciar sea el total reconocimiento legal de los sistemas existentes de tenencia consuetudinaria de tierras, o bien un proceso de conversión de los derechos consuetudinarios en derechos de propiedad, o bien medidas para el reconocimiento legal de los derechos de uso de larga data.
Los Pueblos Indígenas no quedaron contentos con la nueva política. Una declaración firmada por muchas de las principales organizaciones de Pueblos Indígenas que participaron en el Foro Permanente sobre Asuntos Indígenas de las Naciones Unidas en mayo de 2005 señala al respecto de la nueva política del Banco Mundial que:
“Esta política revisada recientemente ha hecho progresos importantes en muchas esferas, como la exigencia de que el desarrollo comercial de los recursos culturales y conocimientos de los Pueblos Indígenas afectados esté sujeto a su consentimiento previo. Sin embargo, seguimos estando extremadamente preocupados porque estos Bancos Multilaterales de Desarrollo no reconocen los derechos consuetudinarios de los Pueblos Indígenas a sus tierras, territorios y recursos naturales, ni tampoco su derecho al libre consentimiento previo informado; también nos preocupa la degradación de normas internacionales a leyes nacionales que han llevado a cabo”.
En particular, los Pueblos Indígenas se han inquietado con lo ocurrido con su exigencia de reconocimiento del derecho al consentimiento libre, previo e informado de las comunidades afectadas en relación con los proyectos propuestos para sus tierras consuetudinarias; la misma fue convertida en una exigencia de “consulta libre, previa e informada” resultante en un “amplio apoyo de parte de la comunidad”. Según la nueva política del Banco, dicha consulta y la evaluación del “amplio apoyo de parte de la comunidad” serán realizadas por el gobierno beneficiario del préstamo, no implican el derecho de la comunidad a vetar el proyecto y solamente serán verificadas por el Banco a través del análisis de los documentos proporcionados por el gobierno.
Todo esto deja demasiado lugar para que se impongan proyectos sin que se respeten adecuadamente los derechos de los Pueblos Indígenas a sus tierras y a la autodeterminación. Como señaló el activista canadiense por los derechos indígenas Arthur Manuel:
“La consulta suena bien, pero no sirve para nada. Es un mecanismo para permitir el robo definitivo de nuestras propiedades indígenas sin costo alguno. El consentimiento previo e informado significa reconocer nuestra tierra, nuestra cultura y nuestra forma de vida”.
Por Marcus Colchester, Programa para los Pueblos de los Bosques, correo electrónico: marcus@forestpeoples.org. Puede encontrarse información más detallada (en inglés) sobre las implicaciones de la Política sobre Bosques del Banco Mundial en: http://www.wrm.org.uy/actors/WB/brokenpromises.html. Por más información relacionada véase: www.forestpeoples.org
