Filipinas ha sido considerado como uno de los países más activos y progresistas de Asia en términos de la elaboración de políticas y leyes que reconocen los derechos de los pueblos indígenas y aseguran su participación en la toma de decisiones y el manejo de áreas protegidas. Sin embargo, son los propios pueblos indígenas quienes están buscando los caminos adecuados para asegurar la conservación y el respeto de sus derechos.
La Ley del Sistema Nacional de Areas Protegidas Integradas (SNAPI) fue aprobada en 1992 con el objetivo de crear un sistema amplio de áreas protegidas e integrar la participación de las comunidades indígenas y locales en la toma de decisiones y la gestión de las áreas protegidas. El enfoque participativo se aplica supuestamente en gran medida a través del Consejo de Manejo de Areas Protegidas (CMAP), integrado por funcionarios gubernamentales, ONGs y representantes de las comunidades locales.
Los derechos de los pueblos indígenas comenzaron a ser reconocidos en forma más explícita en 1993, con la emisión de la Orden Administrativa N° 2 (OA 2) del Departamento de Medio Ambiente y Recursos Naturales (DMARN), que permite la demarcación de dominios ancestrales y la entrega de Certificados de Reclamación de Dominios Ancestrales (CRDA) y Certificados de Reclamación de Tierras Ancestrales (CRTA) a las comunidades indígenas. Si bien estos certificados no constituyen títulos, permiten a los titulares indígenas tener cierto grado de control sobre lo que va a pasar en sus territorios. Estas disposiciones basadas en los derechos fueron fortalecidas en octubre de 1997 con la proclamación de la largamente esperada Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas (LDPI) realizada por el Presidente Ramos. Una de las características de la LDPI es la concesión de un derecho colectivo a la tierra a través del Certificado de Título de Dominio Ancestral (CTDA) y de derechos individuales mediante el Certificado de Título de Tierra Ancestral (CTTA).
Desde la aprobación de estas leyes, han salido a la luz los puntos fuertes y las debilidades. En muchos casos la Ley del SNAPI ha mejorado la participación de las comunidades indígenas y locales en la toma de decisiones y el manejo de las áreas protegidas. Varias ONGs y organizaciones de base comunitarias, sin embargo, resaltan que en varios casos el Consejo de Manejo de Areas Protegidas no ha funcionado en forma efectiva debido a distintas limitaciones, que van desde la falta de documentos en las lenguas locales y de recursos para las reuniones y talleres, hasta el hecho de que el presidente del Consejo es un funcionario gubernamental y los pobladores locales en general son reservados al expresar sus preocupaciones ante funcionarios gubernamentales, lo que lleva a que el poder de tomar decisiones siga estando en gran medida en manos del gobierno.
Con relación a la LDPI (Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas), si bien muchos grupos indígenas todavía la consideran un instrumento legal que pueden utilizar para proteger sus derechos, otros han exigido su anulación. Al margen de las ambigüedades teóricas y prácticas de la ley, una de las críticas principales ha sido que la Comisión Nacional de los Pueblos Indígenas (CNPI) no representa verdaderamente a los pueblos indígenas, ya que varios de sus comisionados fueron designados por el Presidente sin una consulta adecuada y --especialmente bajo la administración Estrada-- eran o corruptos o ineficientes, o ambas cosas. Durante 2001 la CNPI fue sometida a una reestructura radical, y a mediados de ese año se instituyó un nuevo grupo de comisionados, seleccionados mediante un proceso más participativo a nivel provincial, regional y nacional.
Infundida de nuevo entusiasmo, la Presidenta Gloria Magapagal-Arroyo anunció en su discurso presidencial a la nación que cada año se otorgarían 100.000 hectáreas de Certificados de Título de Dominio Ancestral (CTDA). Pero debido a la falta de un presupuesto adecuado y a otras debilidades internas, sólo se otorgaron dos CTDA antes de finalizar el 2002. El presidente de la Comisión fue reemplazado nuevamente a principios de 2003. Si bien los pueblos indígenas filipinos todavía tienen esperanzas de que la Comisión Nacional de los Pueblos Indígenas trabaje verdaderamente por los intereses de los pueblos indígenas, existe también el sentimiento de que es necesario resolver los problemas que aun están pendientes y que se debe fortalecer a la CNPI dotándola de recursos humanos, institucionales y financieros.
El caso de la isla Coron en las Islas Calamianes, en Palawan norte, es particularmente ilustrativo de la forma en que se puede utilizar la LDPI, y a la vez del posible conflicto entre la Ley del SNAPI y la Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas.
Los indígenas Tagbanwa de la isla Coron viven en una isla de piedra caliza de asombrosa belleza, rodeada por aguas que solían ser ricas en recursos marinos, principal fuente de sustento de este pueblo. Hacia mediados de los años 1980, desprovistos de una tenencia legal segura sobre su medio ambiente, la creciente invasión de pescadores inmigrantes, empresarios turísticos, políticos en busca de negocios inmobiliarios y organismos gubernamentales interesados en controlar distintos recursos de la isla, significó que este pueblo perdiera rápidamente el control sobre sus recursos terrestres y marinos, hasta el punto de sufrir escasez de alimentos.
Reaccionaron estableciendo la Fundación Tagbanwa de la Isla Coron en 1985 y solicitando un Acuerdo de Administración Comunitaria del Bosque (AACB). En 1990 se les concedió este Acuerdo, abarcando la totalidad de la isla y la pequeña isla vecina Delian (por un total de 7.748 hectáreas).
Sin embargo, poco después se dieron cuenta de que su principal fuente de sustento, las aguas marinas que rodeaban la isla, estaban siendo degradadas a un ritmo alarmante por la pesca con dinamita, cianuro y otras formas de pesca ilegales y destructivas. Mediante la OA 2 del DMARN y la ayuda de una ONG nacional, Philippine Association For Inter-cultural Development (PAFID), en 1998 lograron obtener el primer CRDA del país que incluía las tierras y las aguas marítimas, por un total de 22.284 hectáreas. Realizaron un mapeo de alta calidad de sus territorios, un Plan de Manejo Sustentable del Dominio Ancestral, e hicieron un seguimiento exitoso de la LDPI, usándola para obtener un CTDA a principios de 2001. Pero a mediados de 2001 se reestructuró la CNPI y todos los CTDA están sometidos a revisión, incluido ese título.
El CRDA y el CTDA fueron utilizados inmediatamente cuando la isla Coron fue seleccionada como uno de los ocho sitios incluidos en el Programa Nacional de Areas Protegidas Integradas (PNAPI). La intención final del Departamento de Medio Ambiente y Recursos Naturales era (y sigue siendo) clasificar toda la isla como área protegida, pero esto todavía no se ha concretado porque los Tagbanwa temen perder una vez más el control de la isla. Habiendo obtenido un título de dominio sobre la isla, prefieren mantener su enfoque de manejo de los recursos basado en los derechos que aceptar un enfoque participativo incierto a través del Consejo de Manejo de Areas Protegidas. Una de las razones principales mencionadas por los Tagbanwa con relación a su rechazo del proyecto PNAPI fue el hecho de que la isla Coron fue seleccionada como uno de los ocho sitios para el proyecto, lo cual se hizo sin haberlos consultado e informado. Varias otras comunidades indígenas en otras regiones del país están buscando obtener un CTDA sobre tierras y aguas como herramienta para asegurar sus derechos a los recursos terrestres y marinos.
Este caso ilustra adecuadamente los conflictos potenciales entre el Sistema Nacional de Areas Protegidas y la Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas. El caso de la isla Coron podría en realidad también ser considerado como el uso por parte de una comunidad indígena de una ley basada en los derechos para apoyar un área conservada por la comunidad (ACC) contra el uso por parte del Departamento de Medio Ambiente y Recursos Naturales de una ley de áreas protegidas participativas para promover la formación de un área protegida según declaración estatal. Esto plantea preguntas importantes sobre la política de conservación: ¿cómo pueden reconocerse y protegerse los esfuerzos de conservación de las comunidades locales (como las ACC)? ¿Necesitan reconocimiento legal? ¿Cómo pueden complementar las áreas protegidas más convencionales declaradas por el estado, o en ciertos casos, ser preferidos?
El caso de los Tagbanwa de la isla Coron demuestra que cuando una comunidad indígena está firmemente decidida a proteger sus recursos naturales y sus derechos, y cuenta con el apoyo adecuado (como leyes disponibles y ONGs que la apoyen), puede realizar acciones efectivas para obtener el reconocimiento de sus derechos y para proteger los ecosistemas de los cuales depende. También demuestra que para los pueblos indígenas resulta más efectivo invertir tiempo en utilizar un enfoque basado en los derechos para el manejo de la biodiversidad para así obtener un título de comunidad privada a través de la LDPI, que aceptar un enfoque participativo como el que ofrece el SNAPI, donde el tema de quién es el que detenta realmente el poder dentro del acuerdo participativo plantea serios problemas. Este caso también ilustra la dicotomía entre las áreas protegidas oficiales (declaradas por el estado) y las áreas conservadas por la comunidad.
Los Tagbanwa utilizaron una ley innovadora que reconoce los derechos a la propiedad de los pueblos indígenas y la ley consuetudinaria (a pesar de sus limitaciones) en una iniciativa que podría definirse en sentido amplio como un área conservada por la comunidad (ACC) y rechazaron un plan gubernamental para clasificar la isla como área protegida (AP). Es en realidad un caso de conflicto entre ACC y AP, que podría evitarse o resolverse si el gobierno comenzara a reconocer y aceptar el valor de las ACC y a considerarlas un enfoque complementario válido a las AP convencionales.
Por: Maurizio Farhan Ferrari, Forest Peoples Progamme, correo electrónico: mfferrari@pd.jaring.my , y Dave de Vera, PAFID, correo electrónico: pafid@info.com.ph
