El próximo mes de agosto el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) logrará finalmente alcanzar al pelotón al poner en efecto su primera Política Operativa sobre Pueblos Indígenas (OP-765). Sumándose al Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y numerosos bancos privados, el BID finalmente ocupa su lugar entre las instituciones financieras internacionales que a lo largo de la última década han adoptado políticas que reconocen el vínculo innegable entre los derechos de los Pueblos Indígenas, el desarrollo sustentable y la reducción de la pobreza. Los Pueblos Indígenas y sus defensores se preguntan ahora si la política resultante ameritaba la espera.
Tras las duras críticas recibidas a causa de los devastadores impactos que han tenido sobre los Pueblos Indígenas los megaproyectos energéticos como el gasoducto de Camisea en Perú, la usina hidroeléctrica de Caña Brava en el Amazonas brasileño y el proyecto de represa hidroeléctrica de Yaciretá, a lo largo de la frontera entre Argentina y Paraguay, en 2004 el BID anunció públicamente que elaboraría, en consulta con los pueblos indígenas, una “estrategia” no vinculante de desarrollo que tratara los derechos y las inquietudes de los indígenas. En una única y clara voz, los pueblos indígenas se mofaron del Banco e insistieron en que solamente celebrarían consultas relativas a la redacción de una política vinculante que obligara al Banco y sus prestatarios a respetar sus derechos. Frente a una defensa indígena fuerte y organizada, el Banco cedió.
Se ha informado que entre la primavera de 2004 y el verano de 2005 (boreales) el Banco realizó más de 40 “reuniones de consulta” con Pueblos Indígenas. Estas consultas se basaban en gran medida en un “perfil” de la política que se pretendía (una especie de boceto narrativo) y no sobre el verdadero texto de la política. Estos intentos fueron criticados duramente por los Pueblos Indígenas, que denunciaron que no se había brindado la información pertinente con suficiente anticipación como para permitir un diálogo informado. Añadieron que sus comentarios no habían sido incorporados a los documentos de trabajo y que se dejó al margen del proceso final de redacción a integrantes del “Consejo Asesor Indígena” establecido por el Banco. Llamativamente, cuando el Banco finalmente mostró un verdadero texto de política, éste fue objeto de una sola consulta cara a cara con los Pueblos Indígenas, que tuvo lugar en Costa Rica en agosto de 2005.
Bajo esta lluvia de críticas, el 22 de febrero de este año los directores ejecutivos del Banco adoptaron un texto y así nació una nueva política. En sus propias palabras, la política propone iniciar una nueva era de “desarrollo con identidad de los pueblos indígenas” y “salvaguardar a los pueblos indígenas y sus derechos de impactos adversos potenciales y de la exclusión en los proyectos de desarrollo financiados por el Banco”. La política contiene varios elementos positivos que demuestran los avances logrados por los Pueblos Indígenas en la sensibilización de directores y funcionarios del Banco en cuanto a sus necesidades y derechos. Por ejemplo, la nueva política incluye el reconocimiento claro de los derechos colectivos, la prohibición del reasentamiento forzado y la prohibición de financiar proyectos que excluyan a las comunidades por motivos étnicos o que no respeten el derecho de los Pueblos Indígenas no contactados a vivir como les parezca. La política reconoce también que la jurisprudencia correspondiente del sistema interamericano es aplicable a todas las operaciones y actividades apoyadas por el Banco (no solamente a proyectos específicos) y exige alguna forma de acuerdo previo con los indígenas en caso de: (i) impactos adversos potenciales significativos, (ii) desarrollo comercial de la cultura y el conocimiento indígenas, (iii) operaciones destinadas específicamente a beneficiarios indígenas y (iv) reasentamiento.
Sin embargo, en la Política persisten varios problemas que habrá que controlar de cerca, entre los cuales: la no aplicabilidad de las salvaguardias de la política a las tierras y los recursos respecto de los cuales todavía haya demandas indígenas pendientes o en disputa; el reconocimiento limitado de los sistemas jurídicos y las leyes consuetudinarias indígenas; la omisión de mecanismos independientes de verificación del cumplimiento de parte del Banco y del prestatario; la falta de disposiciones específicas en favor de la participación de los indígenas o su control sobre las decisiones relativas a la creación o designación de zonas protegidas; no exigir más ampliamente su previo consentimiento libre e informado cada vez que una actividad financiada por el Banco afecta sus tierras, territorios y recursos; y la presencia de una laguna jurídica (escondida en el fondo de dos notas al pie) que permite al prestatario cumplir esencialmente con los requisitos de consulta y negociación simplemente demostrando que los Pueblos Indígenas en cuestión no están interesados en las consultas o han acordado que se necesitan más negociaciones y acuerdos en el futuro.
Quizás la mayor debilidad de esta política es que contiene una gran cantidad de matices en cuanto a términos, calificativos y normas, en particular para los procesos de consulta, negociación y consentimiento y las fases de evaluación, a los que en la política se le asocian luego meras promesas de que el Banco brindará más tarde las directrices, los procedimientos, la supervisión y los mecanismos de verificación necesarios para instrumentar y hacer funcionar la Política.
Por consiguiente, la efectividad de la nueva política se determinará en gran medida mediante la forma en que los funcionarios del Banco y sus prestatarios interpreten sus disposiciones y las instrumenten basándose en diversas directrices, procedimientos y mecanismos que todavía no han sido elaborados ni escritos. El Banco declara estar trabajando ahora en esta redacción y promete un manual de mejores prácticas, algunas directrices internas del BID y un plan interno de instrumentación para el fin del próximo mes de agosto.
Entonces, ¿valió la pena esperar esta política? Desgraciadamente, tendremos que esperar y ver qué ocurre.
Por Vanessa Jiménez, abogada principal del Programa de Derechos Humanos y Legales del Programa para los Pueblos de los Bosques (Reino Unido).
La Política del BID se encuentra en http://www.iadb.org/sds/ind/site_401_e.htm (inglés) o http://www.iadb.org/sds/ind/site_401_s.htm (español).
