La política de 1991 del Banco Mundial sobre pueblos indígenas (Directriz Operacional 4.20) conforma una de las diez denominadas "políticas de salvaguarda". que apuntan a asegurar que las operaciones financiadas por el Banco no causen impactos ambientales y sociales adversos en los países prestatarios. La OD4.20 busca asegurar que los funcionarios del banco, gobiernos prestatarios y agencias implementadoras lleven a cabo acciones positivas para salvaguardar los derechos de los indígenas, asegurando la tenencia de tierras y el acceso a los recursos, mitigando los impactos negativos del desarrollo, garantizando la participación y asegurando el recibo de beneficios.
Desde mediados de los años 90, la OD4.20 y otras políticas de salvaguarda incluyendo la Política Forestal, han estado sometidas a un proceso de revisión como parte de una "conversión" amplia del Banco. El Banco argumenta que es necesario simplificar y racionalizar sus políticas, ya que los lineamientos más claros mejorarán la calidad del cumplimiento de las medidas de salvaguarda.
Consecuentemente, el Banco circuló en 1998 un "Documento de Enfoque" ("Approach Paper"), sobre la revisión de la OD4.20 entre las organizaciones indígenas y las ONGs. El documento propuso que la revisión debería concentrarse en clarificar definiciones y procedimientos. En respuesta, los pueblos indígenas y los que abogan por los derechos indígenas aclararon al Banco que cualquier política revisada debería ser más firme que la directriz existente, particularmente en lo referente a derechos a la tierra y a la autodeterminación. Las Organizaciones de la Sociedad Civil también han estado exigiendo al Banco que lleve a cabo una extensiva revisión de la implementación, para que de esa manera cualquier revisión de la política tome en cuenta los puntos de vista indígenas y encare las reales dificultades que el Banco ha tenido en efectivamente implementar su política. Sin embargo, el Banco ha resistido la presión de llevar a cabo una verdadera revisión. Mientras tanto, el proceso de revisión se ha empantanado en el Banco durante los pasados dos años.
Para demostrar la necesidad de una revisión completa, en mayo del 2000 el Forest Peoples Programme (Programa para los Pueblos Indígenas) y el Bank Information Center (una importante ONG con base en E.E.U.U que realiza un seguimiento al Banco), organizaron un taller en Washington DC sobre "pueblos indígenas, bosques, y el Banco Mundial". El taller discutió ocho estudios de casos de Latinoamérica, Africa y Asia preparado por los pueblos indígenas en base a sus propias experiencias sobre diferentes operaciones que reciben asistencia del Banco que están afectando sus comunidades y territorios. Los objetivos primarios del taller fueron examinar la calidad de la implementación de la OD4.20 durante los años 90 y contribuir a la actual revisión de las políticas del Banco Mundial sobre Pueblos Indígenas y sobre Bosques.
El taller llegó a la conclusión de que el cumplimiento de la OD4.20 es a menudo débil y algunas veces altamente insatisfactorio, especialmente en lo referente a las necesidades críticas de la participación de los pueblos indígenas y en asegurar sus derechos a la tierra. Por ejemplo, no hubo ni un solo caso donde los pueblos indígenas sintieron que ellos habían participado de una manera significativa durante la fase de preparación del proyecto. El taller demostró como los pueblos indígenas aún se encuentran usualmente peor luego de los proyectos del Banco, debido a reiterados patrones en materia de cumplimiento inadecuado, que incluyen:
- La no armonización de las políticas de los prestatarios con los estándares internacionales y las políticas del banco
- Estudios de línea de base superficiales o ausentes en la preparación de los proyectos
- Omisión de reformas legales requeridas
- Omisión de procedimientos en la etapa de evaluación
- Falta de elementos requeridos para la capacitación.
- Derechos de los publos indígenas no asegurados en materia de tierras y de recursos
- Omisión del requerido 'Plan de Desarrollo de Pueblos Indígenas'
- Distribución inadecuada de beneficios
- Supervisión ineficaz
- Escasa disposición para hacer cumplir los acuerdos establecidos en los préstamos
Estudios de caso adicionales llevados a cabo por ONGs y presentados en el taller, revelaron que en aquellos casos en que la OD4.20 fue implementada efectivamente en operaciones del Banco, ello fue el resultado de largos tiempos de preparación, intensivos aportes de los funcionarios, la disposición a pagar "costos de transacción" inusualmente altos, compromisos más estrechos por parte de los gobiernos prestatarios para implementar reformas y para llevar a cabo procesos de toma de decisiones genuinamente participativos, tanto en la preparación como en la implementación de los proyectos.
Los estudios de caso tambien mostraron los obstáculos estructurales y financieros para una efectiva implementación. Se señaló que el Banco no tiene ni el tiempo, ni los recursos, ni los incentivos para adherirse adecuadamente a políticas de salvaguarda tales como la OD4.20. Una conclusión central del taller fue que la clarificación de las políticas no mejorarían por si solas la implementación. Es esencial que el Banco Mundial también encare reformas importantes en la estructura de incentivos y marco de presupuesto para su trabajo de salvaguarda. Un cumplimiento más efectivo también requerirá:
- Una política revisada de Pueblos Indígenas que adhiera a las leyes internacionales, siga el principio de consentimiento previo e informado, reconozca y asegure los derechos consuetudinarios a las tierras y recursos y aporte mecanismos para la resolución de conflictos.
- Mecanismos más fuertes de cumplimiento para respaldar las condiciones establecidas en los acuerdos de préstamos.
- Mayor rendición de cuentas, tanto por parte del Banco Mundial como de los gobiernos prestatarios a los pueblos indígenas, con acuerdos cuyo cumplimiento se pueda exigir a nivel de los tribunales nacionales.
- Supervisión y seguimiento independiente, con indicadores acordados basados en el desempeño.
- Orientación más clara a los funcionarios en materia de interpretación y aplicación de la política.
- Mecanismos más fuertes para la particicpación y acceso a la información en los idiomas apropiados.
- Aplicación de la política a préstamos de ajuste estructural.
Todo parece indicar que el primer borrador de la Política Revisada de los Pueblos Indígenas (de ahora en adelante denominada OP4.10), será difundido públicamente a comienzos del 2001, cuando el Banco iniciará una serie de reuniones consultivas regionales para discutir el borrador con organizaciones pueblos indígenas y de la sociedad civil. Basados en la "conversión" de otras políticas de salvaguarda como la Política de Reasentameinto Involuntario, grupos indígenas y quienes los apoyan están preocupados de que la política revisada de pueblos indígenas pueda ser hasta más débil que la OD4.20. El temor es que la política pueda ser positiva en algunos asuntos como la participación y la distribución de beneficios, pero que dé marcha atrás en los temas duros asociados a los derechos sobre las tierras y a la autodeterminación. La preocupación es que el Banco pueda adoptar una política más ambigua, "a prueba" del Panel de Inspección del Banco, que no proveerán a los pueblos indígenas de bases sólidas para presentar sus casos ante el Panel de Inspección. Debemos estar vigilantes para prevenir que esto no suceda.
Por: Tom Griffiths, Forest Peoples Programme.
Copias en papel del resumen del informe del taller, copias de estudios individuales de casos indígenas e informes más detallados sobre la revisión de las políticas de los Pueblos Indígenas y de Bosques del Banco se pueden obtener del Forest Peoples Programme.
